Принципиальные положения общей реформы
местного самоуправления в Федеративной Республике Германия

1. Исторический экскурс

Германия имеет давние традиции местного самоуправления. После первых, не всегда удачных попыток средневековых городов разработанное Штайном в 1808 году и исправленное в 1831 году "Положение о городском управлении" создало новую основу его развития. Начиная с 1794 года" Общее земельное право прусских владений" наделило сельские общины некоторыми правами и обязанностями, присущими местному самоуправлению. Со второй половины ХIХ столетия и до его конца создавались административные новообразования (районы, области, административные округа), стоявшие над сельскими общинами (в 1863 г. в Бадене, в 1852 г. в Ганновере, в 1872 г. в Пруссии, в 1891 г. в Вюртемберге). До революции 1918 г. Германия не претерпела принципиальных изменений на уровне районов. После переворота было демократизировано прежде всего избирательное право (избирательное право для женщин), а местное самоуправление на уровне районов усилилось и окрепло.

2.1. Организация местного самоуправления после второй мировой войны

После второй мировой войны очень большое влияние на развитие муниципальной политики оказали союзники в оккупационных зонах. В английской оккупационной зоне распространился так называемый "Северогерманский устав муниципального совета", проводивший строгую границу между законодательной властью (муниципальным советом) и исполнительной властью (администрацией). В американской оккупационной зоне возник "Южногерманский устав муниципального совета" во главе с сильным, избираемым в ходе прямых выборов бургомистром, в одном лице объединившим функции председателя муниципального совета и главы администрации. Во французской оккупационной зоне появился так называемый "Рейнский устав бургомистра", по которому избираемый муниципальным советом бургомистр становился одновременно и главой администрации. В советской оккупационной зоне вначале также существовал "Демократический устав муниципалитета", права которого сильно урезались центральной администрацией и который был упразднен ещё в 1953 году. Советы и народные представительства в ГДР являлись "органами социалистической государственной власти рабочих и крестьян*. В системе централизованного государственного управления социалистические предприятия, города и общины рассматривались в качестве самостоятельных единиц. Конституция ГДР не знала института права местного самоуправления.

После воссоединения Германии новые федеральные земли, созданные в бывшей ГДР, в своем большинстве приняли "Южногерманский устав муниципального совета" или смешанную модель южногерманского устава с уставом магистрата. Устав магистрата является традиционной формой управления прусских городовю Он возник в продолжении реформ Штайна уже в 1808 году. Характерным признаком этого устава является коллегиальность административного органа управления (магистрата) под председательством бургомистра. Решения магистрата принимаются большинством голосов, в результате чего бургомистр може остаться в меньшинстве.

2.2. Распределение задач в государстве

Политические и административные задачи в Германии решаются на пяти уровнях. Во-первых, это федеральный уровень, который берет на себя решение классических общенациональных задач, таких как оборона государства, внешние связи, валюта, международные сообщения (воздушный транспорт, железные дороги, автомобильные магистрали и т.д., атомные электростанции и др.). Ряд этих задач в будущем или уже сегодня берет на себя Европейский Союз. С 1 января 1999 года в его компетенцию входит валюта (евро), на европейском уровне решается все большее число внешнеполитических задач. Кроме того, к ЕС уже давно отошли компетенции принятия решений во внешней торговле, аграрной политике, производстве угля и стали.

     В компетенцию 18 федеральных земель входят вопросы культуры, включая школы и вузы, прессу, радио и телевидение, полицию, основы муниципального законодательства и организации самоуправления. Общины (сельские общины и города) по Конституции несут субсидиарную ответственность т.е. они могут и должны решать все задачи, которые не решаются на европейском, федеральном или региональном уровне.

     Задачи общин делятся на три группы.

     Задачи, выполняемые по указанию. Задачи, которые общины выполняют как часть государственного механизма, как-то: соблюдение закона об обязательной регистрации по месту жительства (регистрация по месту жительства, регистрация актов гражданского состояния и т.д.). Община обязана выполнять подобные задачи. Одновременно в деталях расписано, как они должны выполняться.

     Обязательные к выполнению задачи самоуправления. К их выполнению общины обязывают законы федеральных земель (защита от пожаров, строительство и эксплуатация школьных зданий, детских садов и т.д.). Община обязана выполнять эти задачи, однако, она организует их выполнение по своему усмотрению.

     Так, например, защита от пожаров может обеспечиваться штатной пожарной командой, добровольными пожарными дружинами или их сочетанием.

     Добровольно выполняемые задачи самоуправления. Все остальные задачи, выполняемые общиной, относятся являются так называемыми добровольно выполняемыми задачами самоуправления. К ним относятся, например, все спортивные мероприятия, содержание культурных учреждений, таких как театры, музеи или вечерние школы, а также создание молодежных центров и т.д.

     2.3. Финансирование местных органов

     Финансирование местных органов в Федеративной Республике Германия регулируется однозначно и ясно.

     Общины и их объединения располагают собственными доходами, закрепленными законом дотациями и долями в налоговых поступлениях, а также другими возможностями финансирования, которые юридически регламентируются Уставами общин.

     В общих чертах денежные поступления можно разделить на следующие категории:

     1. коммунальные налоги

     2. доли в налоговых поступлениях

     3. сборы

     4. взносы

     5. государственные дотации

     6. лицензионные сборы

     7. доходы от хозяйственной деятельности

     8. доходы от продажи муниципальной собственности

     9. кредиты

По п.1. Местные налоги

Налоги - это разовые или текущие платежи в бюджет, не являющиеся компенсацией за какое-либо действие государства или общины и нвлагаемые обществом на всех его членов с целью извлечения дохода.

По Конституции ФРГ общины взымают налог на землю и налог на предпринимательскую деятельность. Налог на землю взымается с владельцев земли и застройщиков. Условием налогообложения является наличие у общин сведений о владельцах и размерах земельных участков (кадастр). В бывшей ГДР получить такие сведения вначале было крайне трудно, поскольку реестров землевладения в период существования ГДР не велось. Налог на предпринимательскую деятельность взымается с предприятий. В качестве налогооблагаемой базы берется доход предприятия.

Эти налоги взымаются по соотвествующим ставкам. То есть, общины вправе устанавливать соотвествующий коэффициент налогообложения, регулируя, таким образом, налоговые поступления самостоятельно.

Существуют и другие местные налоги: налоги на продажу алкогольных напитков, налоги на увесилительные мероприятия, налоги на животных (налог на собак), налоги на дополнительное жилье и т.д. По уставу общины имеют право введения налогов, то есть право устанавливать новые налоги, если эти налоги не идентичны уже взымаемому налогу.

По п.2. Доли в налоговых поступлениях

В Федеративной Республике Германия общины имеют свою долю в налоговых поступлениях государства, которая выражается разными процентными ставками. Они имеют долю в налоге на заработную плату и подоходном налоге, а также в налоге на добавленную стоимость.

По п.3. Сборы

Сборы являются отчислениями, взымаемыми в отличие от налогов тогда, когда община или государство предлагает гражданину особую услугу и тот пользуется ею. Различают административные сборы и сборы с пользователей.

Административные сборы взымаются в случаях, когда производится оплата некоего административного действия, например, выдачи паспортов или заверения документов и т.д. Сборы с пользователей взымаются за пользование общественными услугами или учреждениями, например, в виде платы за посещение театров, музеев или бассейнов. Однако, они взымаются также и за уборку мусора, уборку улиц, канализацию и т.д.

Сборы должны взыматься таким образом, чтобы покрывались не только расчетные затраты (амортизационные отчисления, проценты на вложенный капитал), а применялся еще и принцип покрытия издержек. Поскольку определенной группе граждан предлагается особая услуга, затраты на ее оказание должны покрываться, ибо в противном случае дефицит придется покрывать за счет налогов, что зачастую приводит к нежелательному перераспределению налоговых поступлений снизу вверх.

По п.4. Взносы

Взносы являются поступлениями в коммунальные бюджеты в целях рефинансирования коммунальных инвестиций. Здесь речь может идти, например, об освоении строительных зон, а также об общестенных сооружениях, таких как коммунальные дороги, уличное освещение, канализация, которыми пользуется определенная группа жителей прилегающих районов. С помощью таких взносов граждане полностью или частично возмещают инвестиционные затраты.

По п.5. Государственные дотации

В Федеративной Республике Германия общины получают от государства дотации в виде перераспределения бюджетных поступлений для выполнения обязательных задач и для выполнения задач по указанию . Различают следующие виды дотаций:

а) Целевые дотации

Эти дотация перечисляется для определенной цели (целевые инвестиции). Это означает, что муниципальный орган не вправе свободно распоряжаться денежными средствами. Если целевая дотация предусматривает долевое участие, то муниципальный орган выделяет дополнительные собственные средства.

б) Бюджетные дотации

Эти дотации перечисляются в виде денежных средств в свободное распоряжение муниципального органа, как правило, пропорционально числу жителей. Бюджетные дотации используются и для перераспределения бюджетных средствв с целью компенсации разницы налоговых поступлений общин и устранения их недофинансирования. Перераспределение бюджетных средств может производиться по вертикали и по горизонтали. При перераспределении по вертикали денежные средства государства распределяются сверху вниз, исходя из специфических нужд муниципальных образований. При перераспределении денежных средств по горизонтали общины с большими налоговыми поступлениями передают денежные средства общинам с меньшими налоговыми поступлениями.

По п.6. Лицензионные сборы

Если община предоставляет частным предприятиям право создавать на своей территории или части этой территории монополизированные структуры сбыта, она может взымать за это так называемые лицензионные сборы. Такое возможно, например, в случаях, когда частные компании предлагают услуги по энерго- или газоснабжению, а община дает разрешение только одному предприятию. Данное положение распространяется и на предоставление разрешений на пользование дорогами для предприятий общественного транспорта.

По п.7. Доходы от хозяйственной деятельности

В исключительных случаях общины занимаются хозяйственной деятельностью, вступая в конкуренцию с частными предприятиями. Такое положение не приветствуется Уставами общин, а в ряде случаев и запрещается этими уставами. Исключением из правила является содержание сберкасс, что, однако, подкрепляется специальными законами федеральных земель.

По п. 8. Доходы от продажи муниципальной собственности

В целях обеспечения инвестиций разрешается продажа земельных участков и зданий. Обычно это не позволяется делать для обеспечения текущих расходов общины, так как в этом случае община подрывает основу собственного благосостояния, что в случае окончательной утраты собственности общины приводит к катастрофическим последствиям. Поэтому доходы от продажи общественной собственности следует употреблять исключительно в инвестиционных целях.

По п. 9. Кредиты

Последним средством финансирования являются кредиты. Этот инструмент регулярно используется в Федеративной Республике Германии, из-за чего многие общины имеют слишком высокую задолжность или по крайней мере достигли предельного объема долговых обязательств, которые из-за больших выплат по процентам и возврату основного долга сильно обременяют местные бюджеты.

3. Тенденции, требующие реформ

Спустя почти 50 лет местного самоуправления в законодательстве Федеративной Республики Германии существуют три основные тенденции, заставляющие задуматься над необходимостью проведения всеобщей реформы местного самоуправления.

     1. Критика местного самоуправления гражданами. Основные моменты критики с учетом разных точек зрения:

     2. Медлительность органов местного самоуправления.

     3. Высокие расходы на содержание органов самоуправления.

     4. Разбазаривание денежных и кадровых ресурсов органами местного самоуправления.

     5. Плохое качество работы органов самоуправления.

     6. Нет связи с населением.

     7. Плохо налажена информация населения.

     2. Понимание того, что государство и общины не в силах решать задачи, противоречащие принципу субсидиарности, и лишают граждан возможности и свободы действий, мешая, таким образом, инициативе граждан. Сюда относится и понимание того, что общины недостаточно рентабильно выполняют работы по оказанию услуг населению и что частные предприятия могут выполнять их эффективнее и качественнее.

     3. Понимание того, что государство и общины создали правовой механизм (законы, постановления, положения), который не увеличивает, а уменьшает правовую надежность, поскольку без помощи дорогих адвокатов никто более не в состоянии разобраться и понять весь этот механизм.

     4. New Public Management (NPM) - новая модель управления обществом

     Под New Public Management (NPM) следует понимать не только реформу общественного управления, которую пытались и пытаются проводить во многих странах. Модель NPM идет гораздо дальше. Она включает в себя прежде всего связи с политическим уровнем (парламентом), то есть со стратегическим уровнем управления, а с другой стороны NPM подразумевает связь с гражданами, иными словами связь с рынком или с потребителями. Когда задумываешься о NPM, на ум приходит ряд лозунгов, которые характеризуют концептуальные разработки NPM. Вот эти лозунги:

     1. Стройное государство

     2. Разграничение уровней принятия решений

     3. Стройное управление

     4. Понимание функции государства как поставщика услуг

     5. Ориентация на потребителя услуг

     6. Ориентация на конечный продукт

     7. Новая модель административного управления

     Ниже мы попытаемся расшифровать эти лозунги и показать, что скрывается за концепцией NPM.

1. Стройное государство

За этим лозунгом скрывается глубокая задача, сформировавшаяся под влиянием критики. То есть, необходимо исследовать вопрос, являются ли действия государства:

1. задачами, действительно обязательными для выполнения государством, или эти задачи могут выполняться другими также хорошо, дешево или даже лучше;

2. задачами, выполняемыми на нужном уровне. Здесь уместно задать вопрос о субсидиарностии децентрализации. В этом случае задачи выполняются на том уровне, который в состоянии качественно выполнить именно эту задачу. Непременным условием является соответствующее финансовое обеспечение этого уровня;

3. задачи, которые могут выполняться другими - частными предприятиями, но выполнение которых как в финансовом отношении, так и в отнощении качества выполнения обязано контролировать государство. Здесь необходимо проверить, насколько тщательно государство выполняет свою функцию контроля и какой свободой действий оно располагает (договора, тендеры, конкуренция).

4. Задачи, которые не могут выполняться никем иным, но которые должны выполняться в связи с наличием острой потребности в их выполнении у населения, которое не в состоянии организовать их выполнение самостоятельно.

То есть концепция "Стройное государство" предполагает проверить, что, насколько качественно и кем может быть выполнено таким образом, чтобы граждане удовлетворили свои потребности в тех или иных услугах соответствующего качества.

Во второй части концепции "Стройное государство" проверке подвергается то, насколько предписания (законы и постановления) в том виде, как они сформулированы, соответствуют здравому смыслу. Здесь речь идет об устранении зарегулированности и восстановлении свободы граждан, а с другой стороны об установлении правил и законодательных определений, необходимых для свободной совместной жизни.

В свете критики задач в третьей части концепции "Стройное государство" речь идет об устранении искусственного барьера между государственным и частным сектором. Имеется в виду развитие современных форм сотрудничества частного и государственного сектора с целью использования дополнительного эффекта от такого сотрудничества.

2. Разделение уровней принятия решений

Второй концепцией в рамках модели NPM является разделение деятельности на стратегическом уровне, то есть деятельности избранных политических представителей в парламенте (совете общины) и деятельности оперативного уровня, а именно администрации в аппарате управления. Границы деятельности этих уровней стали расплывчатыми, что приводит ко многим негативным последствиям.

С одной стороны политики пытаются повлиять на отдельные действия и решения в процессе управления путем прямого вмешательства прежде всего в механизмы их реализации, о которых они по определению не имеют представления. Подобные вмешательства нарушают работу сотрудников администрации и не поощряют соблюдение законодательных норм.

Наглядный пример тому - существующая форма планирования бюджета, При этом политики детально расписывают распределение бюджетных ресурсов в системе управления с целью достижения соответствующего управленческого эффекта. Однако, будучи дилетантами в области управления политики не в состоянии выбрать управленческие технологии, необходимые для достижения требуемого эффекта.

С другой стороны управление открывает большие стратегические возможности, которые политики просто не замечают. Этими возможностями, по праву принадлежащими политикам, в свою очередь пользуются чиновники и сотрудники аппарата муниципального управления.

Целью строгого разделения задач между политикой и управлением является так называемое управление контрактами. Это означает, что политика определяет количество и качество услуг и задает параметры (цену). Администрация в этом случае выступает в роли подрядчика и принимает решение о путях реализации этих услуг в рамках заданных параметров.

3. ”Стройное управление”

Разумеется, в рамках модели NPM внутренняя организация органов управления играет важную роль. Она описана в концепции "Стройное управление". "Стройное управление" - это модель успешной организации и работы предприятий, позволившая экономике избавиться от балласта рутины и перейти к новым более эффективным и гуманным формам и эталонам поведения.

Основные принципы "стройного управления":

1. Размышления на тему экономичности с точки зрения нового определения понятия "расточительности". К расточительности относится теперь все, что не служит на благо гражданина и тем самым не является продуктивным в смысле осознания необходимости оказания услуг.

2. Размышления на тему повышения эффективности, особенно на тему скрытых резервов, которые можно дополнительно использовать с пользой. Таким образом, устраняется грань между руководителем и исполнителем. Нужен не только интеллектуальный потенциал рководящих работников, но и потенциал сотрудников, заказчиков и поставщиков - то есть всех граждан. Не только использование резервов служит основой повышения эффективности, но и так называемая практическая деятельность. Нельзя более реагировать только на внешние события, необходимо активное прогнозирование.

3. Размышления на тему обеспечения будущего «Стройное управление» основывается на целостном мышлении и пытается, исходя из имеющихся фактов, учесть суммарные последствия во всех секторах.

Критерии "стройного управления" можно представить себе в сравнении с классической бюрократической моделью следующим образом:

     v работа в коллективе вместо утрированного разделения труда

     v плоская организационная модель вместо множества иерархических уровней

     v управление проектами вместо принципа делопроизводителя

     v общая специализация вместо узкой специализации

     v компьютерные сети вместо бумажного делопроизводства

     v постановка задач вместо регулирования и детального регламентирования

     v оплата по результату вместо принципа социальной обеспеченности

4. Осознание необходимости оказания услуг

Одним из важных элементом концепции NPM является понимание того, что муниципальное управление не может более оставаться государственным инструментом дисциплинарного воздействия на неуправляемых граждан, которых необходимо одомашнивать с помощью принудительных мер, а является предприятием сферы услуг, которое даже в репрессивном секторе, а именно, в области обеспечения безопасности и порядка, оказывает услуги гражданам, правда, не тем, против которых применяются принудительные меры. Например, борьба с шумом является услугой, оказываемой тем гражданам, которые нуждаются в защите от шума. А контроль за скоростным режимом на дорогах служит обеспечению безопасности участников дорожного движения, а не созданию неприятностей для водителей.

Если общественное управление является предприятием сферы услуг, то его сотрудники и руководители должны сознавать необходимость оказания услуг. Однако. этого понимания пока еще не хватает, оно может выработаться у сотрудников в результате интенсивного обучения и повышения квалификации. Это понимание должно также найти свое отражение в организационной структуре общественного управления. До сих пор организация управления в значительной степени ориентировалась на исполнение законодательных норм, регламентирующих работу таких служб как обеспечение жильем, налоговая служба, служба общественного порядка и т.д. Между тем виды и объем услуг общественного управления вышли далеко за рамки соответствующих структур. Сегодня необходимы службы защиты окружающей среды, включающие снабжение и устранение отходов, службы социальной защиты граждан и т.д.

Современное общественное управление в будущем должно еще сильнее подчеркивать свою ориентацию на характер услуг. Наряду с ясной ориентацией на потребителя и расходы сюда относится и критическая проверка спектра оказываемых услуг.

5. Ориентация на потребителя

Известное в мире бизнеса выражение "Клиент всегда прав" применимо также и к общественному управлению. А в данном случае клиентом является гражданин. То есть гражданин всегда прав. Хотя у работников системы общественного управления проблемы с пониманием этого выражения нередко возникают даже тогда, когда речь идет о формах обращения с гражданами в общественных учреждениях.

Но приближенность к гражданам и ориентация на потребителя, являющиеся важным элементом концепции NPM, идут гораздо дальше. Ориентация на потребителя подразумевает адаптацию всех мер общественного управления к нуждам потребителей. И здесь необходим маркетинг, позволяющий определить основные потребности потребителей и сориентировать спектр предлагаемых услуг в соответствие с их запросами. При этом необходимо стремиться к тому, чтобы потребители были довольны этими услугами как по качеству, так и по их стоимости.

6. Ориентация на продукт

Общественное управление охватывает множество различных услуг. Поэтому будет правильнее называть эти услуги продуктами. Определение продукта т.е. правильное описание цели услуги является важным, центральным элементом NPM. Продукт - это услуга или сочетание услуг, востребованных потребителями вне сферы производства этих услуг (в системе и за пределами системы общественного упраления).

Для того, чтобы закрепить связь с целями и задачами, необходимо определить группу потребителей и цели по каждому продукту. Причем сделать это следует как можно точнее, указав адресат соответствующего продукта. Группы потребителей необходимо точно расписать по социальным структурным признакам (возраст. пол, социальная структура). Цели следует поставить как можно конкретнее для того, чтобы иметь возможность определить достигнута ли цель или с помощью показателей и заданных параметров оценить степень ее достижения.

7. Новая модель управления

В рамках New Public Management, где действуют новая система отношений между администрацией и политическими органами, новая шкала ориентаций на оказание услуг и на потребителя, где достигается большая эффективность и лучшее качество, существует потребность в иных структурах управления общим процессом. В связи с введением модели New Public Management возникла новая модель управления и новые инструменты руководства.

Новая модель управления есть не что иное как сочетание условий, которые необходимо создать для обеспечения работы предприятия сферы услуг под названием "Общественное управление". К этой новой модели управления стратегический и оперативный уровень общественного управления должен предъявлять следующие требования.

Эта модель должна осуществлять управление:

v всеми задачами независимо от того, кем они ставятся - администрацией, общественными предприятиями совместно с другими партнерами или частными предприятими;

v по единым принципам;

v на демократической основе, то есть под контролем парламента;

v рентабильно, эффективно и с ориентацией на потребителя.

Модель преследует несколько целей.

1. Создание децентрализованной организационно-управленческой структуры, подобной аналогичным структурам на предприятиях с четким разграничением политической и административной ответственности, организацией децентрализованного уровня общей ответственности в соответствующих секторах и созданием структурной единицы централизованного управления.

2. Создание системы управления конечным результатом с описанием продукта общественных услуг, включение концепции продукта в систему финансовой отчетности общественного управления, создание механизма управления качеством и усиление механизма конкуренции.

7.1. Управление контрактами

Между политическим руководством (советом общины) и администрацией могут заключаться контракты на производимые в тех или иных секторах услуги или продукты (по объему, цене, затратах, качеству и группе потребителей) и на выделяемые на эти цели бюджетные средства. Эти договоренности фиксируются в рамках плана бюджета соответствующими решениями. Для реализации подобных договоренностей и существует система управления контрактами.

Система управления контрактами действует и между отдельными секторами.При этом сектор сам принимает решение о том, покупает ли он ту или иную услугу у собственной администрации или на свободном рынке, где она, возможно, качественнее или дешевле.

Общественное управление должно иметь достаточную возможность управлять и теми услугами, которые не в состоянии оказать собственный аппарат по цене, качеству и форме предложения. Поэтому принцип управления связями т.е. достижения конкретных договоренностей об услугах и ценах распространяется на общину и третьи лица (напр., на муниципальные предприятия и на других муниципальных, государственных и частных соискателей), к услугам которых прибегает общественное управление для оказания коммунальных услуг.

     7.2. Децентрализованная общая ответственность в рамках сектора

     Управление контрактами направлено на то, чтобы интерес и внимание секторов были направлены прежде всего на достижение результата. Технически это обеспечивается следующим образом: дается точное описание производимых сектором услуг (продуктов). Для того, чтобы произвести их, сектору выделяется бюджет под эти продукты, из которого производится оплата всех необходимых для производства продукта действий. Услуги, которые сектор получает от других подразделений общественного управления, являются по определению платными.

     Хорошо работал тот или иной сектор или не очень хорошо, проверяется по степени выполнения договоров на оказание услуг (контрактов). Для того, чтобы работать, секторам нужна свобода действий. Они самы должны решать, как им выполнять свою задачу по оказанию услуг. Поэтому они должны нести ответственность за целевое использование ресурсов (денег, штатного расписания, персонала, технических средств). В рамках правил, задаваемых централизованно, они свободно распоряжаются и обмениваться своими ресурсами

     Только взяв на себя ответственность за пользование ресурсами, секторы выработают сознание ответственности за пользователя и рынок. В учреждении, где посетители постоянно вынуждены стоять в очередях, руководитель учреждения при применении принципа децентрализированной ответственности может свободно распоряжаться ресурсами, не опасаясь вмешательства сверху, и обеспечить скользящий график работы персонала в зависимости от количества посетителей. Таким образом, он воспринимает стоящих в очереди как "своих" клиентов и по отношению к ним будет выполнять роль производителя услуг. Только тогда он может взять на себя всю полноту ответственности за руководство своим сектором (децентрализованная общая ответственность).

     7.3. Структура предприятия сферы услуг под названием "Муниципальное управление"

     Определение целей услуг и передача ответственности за пользование ресурсами превращает секторы в самостоятельные центры по оказанию услуг в рамках муниципальной организации управления и бюджета. Возникают организационные единицы. которые сочетают преимущества гибкого планирования отдельного предприятия с преимуществами управления. Таким образом, муниципальное управление перерастает в предпринимательскую структуру. Для того, чтобы "предприятие в целом" не утратило управляемость, необходимо удерживать число лиц, несущих прямую ответственность перед политиками за конечный результат работы сектора (политические чиновники), на определенном уровне.

     7.4. Сектор централизованного управления

     Для того, чтобы частично автоматизированные, самоуправляемые секторы продолжали оставаться ведомой частью единой местной администрации, между уровнем секторов и политическим уровнем руководства необходимо создать подчиненную руководству администрации организационную единицу, отвечающую за выполнение недецентрализованных задач управления. Ее называют сектором централизованного управления. Он решает следующие основные задачи:

• поддержка политиков и руководства администрации, прежде всего, предоставление информации, необходимой для решения целевых и управленческих задач включая стратегическое планирование;
• координация планирования в отдельных секторах с точки зрения общей политики и основных направлений развития;
• разработка и контроль за выполнением основных установок кадровой, организационной и финансовой политики;
• планирование, контроль за исполнением и обеспечение перераспределения денежных средств в общем бюджете, координация бюджетов отдельных секторов;
• анализ и проверка результатов деятельности секторов в рамках ведения отчетности;
• управление и контроль за работой централизованных банков данных (система информации о состоянии финансов и кадров);
• постоянное совершенствование механизма управления;
• управление активами долевого участия, контроллинг.

     7.5. Управление по результатам деятельности

     Действенное управление муниципальной администрацией возможно только по результатам деятельности. В настоящее время этого не происходит. Обычно управление муниципальной администрации осуществляется главным образом по наличию ресурсов т.е. посредством централизованного распределения ресурсов. Планы бюджетов расписывают в сотнях статей, сколько денег может тратить администрация, но нигде нет точного описания услуг (продуктов), которые она должна обеспечить за эти деньги.

     С помощью планирования по наличию ресурсов администрация при реализации услуг получает совершенно неоправданную в демократическом обществе свободу действий. Административный аппарат, не обязанный постоянно отчитываться в том, куда он собирается тратить выделенные политиками деньги, постоянно создает неконтролируемые резервы, то есть связывает необходимые политикам ресурсы. Политическое руководство, которые мирится с тем. что администрация сама решает, какие услуги ей оказывать, отказывается от главного элемента принадлежащего ему права бюджетного контроля. Отсутствие непрерывной, жесткой связи между поступлением ресурсов и результатом их использования является дефектом конструкции существующей системы управления, который невозможно устранить за счет точечных вмешательств в процессы управления. Продукт является той базовой величиной, с помощью которой возможна связь между поступлением ресурсов и результатом деятельности.

     7.6. Управление качеством

     Растут требования к качеству муниципального управления. и не только там, где оно конкурирует с другими участниками рынка услуг. Сегодняшняя структура управления ориентируется не на общее обеспечение качества, а на обеспечение порядка выполнения задач сотрудниками. Предприятие сферы услуг под названием "Общественное управление" должно перестроить процессы своей работы с ориентацией на потребителя. Это требует - в качестве подраздела управления по результату деятельности - непрерывного управления качеством. Условием является систематическое отслеживание пожеланий граждан и промышленности в отношении работы коммунального управления путем опросов, разбора жалоб и использования рационализаторских предложений сотрудников и сотрудниц по обслуживанию граждан. Группы качества могут стать полеэным инструментом в этом деле.

     5. Как обеспечить проведение реформы?

     Общеизвестна инертность муниципального управления. Поэтому и в Федеративной Республике Германии задают себе вопрос, возможно ли проведение всеобщей реформы. Действительно, цель превращения муниципального управления в предприятие сферы общественных услуг, ориентированного на потребителя, как показывает ряд примеров США, Нидерландов, Финляндии, Великобритании, Новой Зеландии и Швеции, вполне достижима,. Перестройка муниципального управления является процессом, направленным на поступенчатое создание децентрализованной управленческой и организационной структуры по образу предприятия, а также реализацию возможностей этой структуры с помощью конкуренции. Тем не менее на этом пути предстоит преодолеть многочисленные трудности, которые в Федеративной Республике Германия возникают прежде всего в виду существования закона о муниципальной службе и закона об оплате коммунальных служащих.