680000, г. Хабаровск,
ул. Запарина, д. 30, оф. 120,
тел/факс (4212) 21-44-98

npolichka@mail.ru, dvncms@gmail.com

Заключительный отчет о работе по проекту № 4505.110 "Противодействие нецелевому планированию средств местных бюджетов"

08.08.2006

ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЙ ОТЧЕТ

о работе по проекту № 4505.110  

Дальневосточного научного центра местного самоуправления на тему «Противодействие нецелевому планированию средств местных бюджетов»

Краткий обзор деятельности и результатов

В соответствии с заявкой в ходе реализации проекта решались следующие задачи:

1.Разработать систему мониторинга введения и установления расходных обязательств в различных видах муниципальных образований (сельское поселение, муниципальный район, городской округ).

2. Осуществить мониторинг введения и установления расходных обязательств в ходе подготовки и планирования бюджета 2007 года в  муниципальных образованиях разных видов.

3. Предать  гласности   результаты мониторинга.

В результате решения данных задач были получены следующие ожидаемые результаты:

  • разработана система мониторинга установления расходных обязательств в  муниципальных образованиях, которая может использоваться как правоохранительными органами, так и  гражданскими организациями
  • выявлены вопросы местного значения, по которым установление расходных обязательств   встречает наибольшее сопротивление местных властей;

     · выявлены объективные проблемы, связанные с установлением расходных обязательств.  

Дополнительно творческой группой проекта была  поставлена и решена задача о привлечении  НКО Хабаровска к публичным слушаниям по отчёту об исполнении бюджета за 2005 год. Кроме того, в целях совершенствования бюджетного процесса в городе разработаны и представлены на публичных слушаниях   поправки и в Устав города Хабаровска.

Деятельность и достижения

Задача 1.  Разработать систему мониторинга введения и установления расходных обязательств в различных видах муниципальных образований (сельское поселение, муниципальный район, городской округ).

Для  решения данной задачи были  выполнены  следующие виды деятельности:

  • собраны  и изучены правовая  и методическая базы, опыт муниципальных образований по введению и установлению расходных обязательств по вопросам  местного значения для различных видов муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов);
  • определены  параметры, источники информации, технология  сбора и обработки информации,  по мониторингу введения и установления расходных обязательств для различных  видов  муниципальных образований;
  • апробированы основные элементы  разработанной  системы  мониторинга на  примерах анализа местных бюджетов на 2006 год  в трёх муниципальных образованиях (Некрасовское муниципальное образование Хабаровского муниципального района;  Хабаровского муниципального района; Городского округа -г.Хабаровск);
  • на основе полученных данных подготовлены три аналитических отчёта на тему «Правовые основы бюджетных расходов   муниципальных образованиях  в 2006 году», которые переданы  Главам муниципальных образований и в представительные органы  местного самоуправления.

Итоговые материалы по выполнению данных видов деятельности представлены в промежуточных отчётах.

Задача 2. Осуществить мониторинг введения и установления расходных обязательств в ходе подготовки и планирования бюджета 2007 года в  муниципальных образованиях разных видов

Для  решения данной задачи были  выполнены  следующие виды деятельности:

  • с января по июль 2006 года осуществлялся мониторинг принятия нормативных правовых актов  по введению и установлению расходных обязательств в ходе подготовки к планированию бюджета на 2007 год в трёх муниципальных образованиях разного вида: в городском округе г.Хабаровск,  в Хабаровский муниципальный районе, в Некрасовском сельском поселении  Хабаровского муниципального района;
  • по результатам  мониторинга были подготовлены вторые Аналитические отчёты «Правовые основы бюджетных расходов в бюджете  в муниципальном образовании на 2007 год» и переданы Главам муниципальных образований и в представительные органы власти пилотных муниципальных образований.

Проведённый мониторинг в  пилотных муниципальных образованиях показал, что процесс разработки и принятия данных документов находится либо в начальной стадии, либо вообще ещё не начинался. К начальной стадии процесса можно отнести такую ситуацию,  при которой  в муниципальном образовании приняты:

  • некоторые нормативные правовые акты, название которых совпадает или близко по содержанию вопросам местного значения;
  • правовой акт о ведении реестра расходных обязательств.

Содержательный анализ этих актов показывает, что

1) принятые нормативные правовые акты по установлению расходных обязательств не  содержат полного набора норм, необходимых для установления расходных обязательств.  

Заметим, что перечень вопросов местного значения весьма значителен. Так по  состоянию на 1 января 2006 года для городского округа он составляет уже 35 вопросов местного значения, каждый их которых, как правило, содержит в себе несколько предметов ведения, каждый из которых требует отдельного рассмотрения. При этом  нет и не может быть модельных правовых актов по вопросам местного значения, поскольку технологические и организационные подходы к их решению в разных муниципальных образованиях различны;

2) принятые правовые акты о ведении реестров расходных обязательств  устанавливают, как правило, такие формы реестров, в которых отсутствует связь между вопросами местного значения и расходами местных бюджетов, а следовательно, полностью выхолащиваются главные идеи, ради которых и вводился новый механизм бюджетного планирования. Кроме того, установленные в правовых актах механизмы ведения реестров, как  правило, имеют достаточно много пробелов, что не позволяет надеяться на их эффективную работу.

Конкретные примеры,  подтверждающие данные выводы приведены в промежуточных отчётах.    

Причинами сложившейся критической ситуации, на наш взгляд,  являются:

1) объективная причина: отсутствие знаний и умений у специалистов муниципалитета, необходимых  для  выполнения данных работ,

2) субъективная причина: либо отсутствие политической воли и непонимание значимости выполнения данных работ для совершенствования бюджетного процесса в муниципалитетах, либо чёткое понимание  значимости работ и целенаправленный саботаж в целях недопущения реформ в бюджетном  процессе.  

Задача 3. Предать  гласности   результаты мониторинга

     Подготовленные в ходе реализации проекта  Аналитические отчёты  были переданы следующим должностным лицам и органам власти:

  • Главам пилотных муниципальных образований и в представительные органы  местного самоуправления;
  • Г.В.Апанасенко - первому заместителю Губернатора Хабаровского края;
  • А.А.Петрову - заместителю Законодательной Думы Хабаровского края, председателю комитета, курирующего вопросы развития местного самоуправления;    
  • В.В. Малиновскому - прокуратуру Хабаровского края;
  • Кудрику И.И. - федеральному инспектору  по Хабаровскому краю Аппарата полномочного представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе
  • в Межведомственную комиссию по развитию федеративных отношений и местного самоуправления Аппарата полномочного представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе.

Дополнительно (мероприятие не запланированные планом)

С  результатами  проекта были ознакомлены представители бизнес-ассоциаций, в том числе:  члены Хабаровского краевого объединения промышленников и предпринимателей и Дальневосточной Ассоциации предприятий информационных технологий.

Аналитические материалы по проблемам установления расходных обязательств были также переданы в Самару и Краснодар участникам  проекта «Развитие диалога между властью и гражданским обществом», который осуществляется московским представительством британского фонда CAF. В итоге, в Краснодаре результаты проекта были освещены в газете «Новая реальность»  в публикации М. Саввы «Закон, чиновник и гражданское общество» (см. Приложение).  Также  результаты проекта вошли составной частью в мартовский аналитический обзор, который подготовлен Н.П.Поличкой и размещен  на сайте Информационно-консультативного центра программы (см. http://www.cafrussia.ru/ec6.shtml).

Результаты проекта обсуждались участниками VI Дальневосточной школы-семинара «Местное самоуправление на российском Дальнем Востоке», которая прошла в июне в ЗАТО Большой Камень Приморского края, на которой присутствовало более 70-ти участников.   

 Эксперт проекта Е.Б.Шило подготовила по тематике проекта и направила в сборник, который издаёт НП «Гражданские инициативы», статью «К  вопросу об  ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления».

4 мая прошла презентация проекта ДВНЦМС и полученных результатов на майском заседании Хабаровской антикоррупционной коалиции.

Дополнительная работа по проекту

Поскольку результаты проведённого мониторинга были отрицательны (ни в одном из исследуемых муниципальных образований так и не появилось ни одного муниципального правового акта, которые бы устанавливали расходные обязательства по вопросам местного значения) творческий коллектив проекта решил привлечь внимание властей и общественности к проблеме через публичные слушания по отчёту об исполнении бюджета г.Хабаровска за 2005 год.  Для реализации данной цели были выполнены следующие виды работ:

1) проанализированы представленные в качестве отчёта документы  и подготовлен пакет информационно-аналитических материалов, который затем распространен по общественной сети Хабаровска  с соответствующим обращением;

2) руководитель  проекта Н.П.Поличка:

  • выступила с соответствующим сообщением на заседании Хабаровского краевого объединения предпринимателей;
  • провела  информационно-консультативная  встреча с представителями СМИ, в результате которой руководителем отдела журналистских расследований газеты «Приамурские ведомости» И. Хорошиловым была подготовлена и вышла утром в день  публичных слушаний статья  «Другие вопросы…» останутся без ответа?»;
  • выступила на публичных слушаниях с результатами анализа отчёта об исполнении бюджета за 2005 год, а также проинформировала участников публичных слушаний  о результатах проекта.

После проведения публичных слушаний специалистами ДВНЦМС было подготовлено итоговое Экспертное заключение и распространено среди общественности и СМИ Хабаровска. Все подготовленные ДВНЦМС материалы для публичных слушаний по отчёту об исполнении бюджета города за 2005 год размещены на сайте «Стратегия развития Хабаровска» (см. http://strategy-khv.ru/default.aspx?pm=catalog&pid=98&cid=287).
 

Для совершенствования бюджетного процесса в г.Хабаровске специалисты ДВНЦМС    подготовили изменения в Устав города и приняли участие в публичных слушаний по данному  вопросу. Материалы размещены также на сайте «Стратегия развития Хабаровска» (см. http://strategy-khv.ru/default.aspx?pm=catalog&cid=287%20%20%20%20%20%20%20&pid=407).

Мероприятие

Кол-во

Количество участников

1. VI Дальневосточной школы-семинара «Местное самоуправление на российском Дальнем Востоке»

1

Более 70-ти участников

2. Общественные слушания по бюджетному процессу

1

Участников более 50 , в т.ч:

представителей НКО -27  

3. Публичные слушания по внесению изменений и дополнений в Устав г.Хабаровска

1

Более 40-ка участников

Самооценка результатов:

Несмотря на то, что результат мониторинга процесса введения и установления расходных обязательств является отрицательным (ни в одном из исследуемых муниципальных образований так и не появилось ни одного муниципального правового акта, которые бы устанавливали расходные обязательства по вопросам местного значения), полученные в ходе реализации проекта результаты представляют теоретическую и практическую ценность. В частности:

  • осмыслена с теоретической точки зрения задача общественного мониторинга  бюджетного процесса, которую могут выполнять  НКО, разработаны и апробированы  практические рекомендации для его проведения;
  • осмыслена роль независимых аналитических центров в процессе общественного мониторинга бюджетного процесса;
  • сформирована положительная мотивация и первоначальные знания  значительного  (по Хабаровским меркам) числа НКО для  участия в общественном мониторинге и  в публичных слушаниях по бюджетному процессу;
  • специалистами ДВНЦМС правильно определена актуальность темы проекта, поскольку, как выяснилось в ходе реализации проекта,   проблема установления расходных обязательств в муниципальных образованиях также была осознана федеральной властью и  Минфин РФ, которые разрабатывал свои решения данной проблемы.  Об этом свидетельствуют
    • проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов, подготовленный к внесению в Госдуму РФ,
    • ряд приказов Минфина РФ, в т.ч.: о мониторинге местных бюджетов; о порядке  представления …сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (№67н от 27 апреля 2006 года).  

Истории успеха

1. В ходе анализа отчёта об исполнении  бюджета  г.Хабаровска за 2005 год было выявлено следующее нарушение Бюджетного кодекса РФ. Получая в течении года дополнительные доходы в бюджет, Хабаровская городская Дума не принимала  соответствующие поправки в Решение о бюджете на текущий год о распределении поступивших средств. Это позволяло Администрации города расходовать средства  по собственному усмотрению, а оформлять эти расходы «задним числом» в декабре месяце.

После проведения публичных слушаний по отчёту об исполнении бюджета за 2005 год, где общественность озвучила эту проблему, ситуация в корне изменилась.   На июльском заседании Хабаровская городская Дума впервые за последние годы рассматривала вопрос не только об  отчёте по исполнению бюджета за 2 квартал, но и о распределении дополнительно поступивших доходов.

2. Поскольку бюджетная проблематика достаточно сложна для понимания, в том числе и для понимания  журналистов,  то соответствующие публикации в СМИ, как правило,  носили чисто информационный характер и никак не могли претендовать на элемент общественного контроля за бюджетным процессом. Вместе с тем, при соответствующий разъяснительной работе с журналистами, предоставление им аналитической информации,  СМИ может стать эффективным  элементом общественного контроля за деятельностью власти.

Об этом свидетельствует работа, проведённая с представителями СМИ в ходе подготовки к публичным слушаниям по отчёту об исполнении бюджета Хабаровска за 2005 год и по Уставу Хабаровска. В частности, опубликованные журналистом газеты «Приамурские ведомости» И. Хорошиловым  статьи могут служить примером грамотной и корректной общественной экспертизы.   

3.  В течение всего периода проекта на встречах в представительных органах и  в местных администрациях пилотных  муниципальных образований, несмотря на все аргументы специалистов ДВНЦМС, депутаты и специалисты либо не признавали наличия проблем в бюджетном процессе, либо считали их весьма незначительными.   

Революционным повором в изменении данной ситуации можно считать объявление Администрацией Хабаровске  конкурса на выполнение научно-исследовательской работы «Реформирование системы управления муниципальными финансами города Хабаровска». При этом результатом НИР должна стать Программа реформирования  системы управления муниципальными финансами города Хабаровска, которая должна соответствовать требованиям, установленным  Приказом Министерства финансов РФ  от 18 августа 2005 года №210 к таким Программам. На выполнение данной работы из бюджета г.Хабаровска выделяется 3 млн. рублей. Это означает, что проблемы бюджетного процесса Хабаровска осознаны руководством города и принято политическое решение о начале реформ!!!

Представляется, что принятию этого политического решения существенно способствовала работа специалистов ДВНЦМС  по данному проекту.

Устойчивость (жизнеспособность) и рекомендации

В период разработка проекта его главными стратегическими целями являлись

  • в части построения системы общественного мониторинга бюджетного процесса - подготовка  технологических основ общественного мониторинга;
  • в части совершенствования бюджетного процесса и противодействия нецелевому   планированию бюджетных средств - активизация процесса установления расходных обязательств по вопросам местного значения.

Что касается первой цели, то она  достигнута. Более того, 27 некоммерческих организаций города Хабаровска привлечены к общественному мониторингу и участвовали  в публичных слушаниях. В соответствии с 131-ФЗ публичные слушания по бюджетному процессу должны  проходить как минимум 2 раза в год во всех муниципальных образованиях страны. Это означает, что общественный мониторинг бюджетного процесса будет продолжаться и после окончания проекта. Вместе с тем,  опыт, полученный в ходе реализации проекта, показывает, что для конструктивного диалога между властью и гражданским обществом по бюджетному процессу  необходимо, чтобы анализ бюджетных  документов проводили специалисты, разбирающиеся в бюджетном процессе, то есть независимые аналитические центры. Эти же специалисты должны осуществлять подготовку НКО к публичным слушаниям, а также  консультировать СМИ. На эти виды деятельности  независимых аналитических центров необходимо изыскивать средства!!!  

Что касается второй цели, то специалистам  ДВНЦМС в ходе реализации проекта  не удалось активизировать процесс  установления расходных обязательств по вопросам местного значения. Однако, эту задачу 27 апреля 2006 года решил Минфин РФ, приняв приказ №67н  «О порядке предоставления реестров расходных обязательств субъектов федерации РФ и сводов реестров расходных обязательств   муниципальных образований, входящих в состав субъектов РФ». В соответствии с данным приказом  с целью мониторинга учета расходных обязательств муниципальных образований свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, должен  два раза в год  представляться  в Департамент межбюджетных отношений  Минфина РФ, в том числе:

  • не позднее 1 мая текущего финансового года (плановый),
  • не позднее 1 декабря текущего финансового года (уточненный).

Данные своды реестров расходных обязательств муниципальных образований будут размещаться в сети Интернет в составе информационных ресурсов Минфина РФ.

Представляется, что данный  административный импульс существенно активизирует  процесс установления   расходных обязательств в муниципальных образованиях страны и без  каких-либо  дополнительных финансовых ресурсов.

Проектные документы

Все документы, которые должны быть разработаны в ходе реализации проекта,  переданы с промежуточными отчётами.