680000, г. Хабаровск,
ул. Запарина, д. 30, оф. 120,
тел/факс (4212) 21-44-98

npolichka@mail.ru, dvncms@gmail.com

Актуальные проблемы беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних в муниципальных образования Дальневосточного федерального округа

Н.П.Поличка


 

АКТУАЛЬНЫЕ  ПРОБЛЕМЫ ПРОФИЛАКТИКИ

БЕЗНАДЗОРНОСТИ И БЕСПРИЗОРНОСТИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

В ДАЛЬНЕВОСТОЧНОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ
 

        В условиях, когда по одну сторону  Амура проживает 5 млн. человек, а по другую - 120 миллионов, нам представляется, что каждый  россиянин, и особенно каждый ребенок,  должны быть здесь под особой заботой государства. Вместе  с тем, социальная политика органов власти в большинстве субъектов федерации округа оставляет желать лучшего. Что же касается детской безнадзорности то, на наш взгляд,  она представляют собой угрозу национальной безопасности России на Дальнем Востоке.

     Подтверждением данного вывода служат результаты проекта, осуществляемого в настоящее время при поддержке Фонда Евразия группой специалистов НП «Дальневосточные правовые ресурсы», итоги анализа информации, полученной из субъектов округа, а также непосредственное изучение специалистами НП ДВПР  данного вопроса на местах.     
 

     Напомню, что  ФЗ №120 «Об основах  профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних», принятый  ещё в 1999 году,  определил  основные задачи, а также перечень органов и учреждений, которые должны входить в систему профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних (см. схему). При этом в соответствии со ст.3 и 4 данного закона каждому субъекту федерации было предоставлено право, исходя из местных условий, построить свою систему профилактики и закрепить её соответствующим законом субъекта федерации.  
 

     Как видно из схемы наиболее значимая роль в системе отводилась органам и учреждениям социального обслуживания семье и детей, а не органам внутренних дел, как это принято считать. Шесть видов учреждений системы социальной защиты населения  должны были участвовать в данной работе, а именно:

  • территориальные центры социальной помощи семье и детям;
  • центры психолого-педагогической поддержки населения;
  • центры экстренной психологической помощи,
  • социально-реабилитационные центры  для  несовершеннолетних,
  • социальные приюты для детей,
  • центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей.

     

     Заметим, что развитие сети этих учреждения должно было начаться ещё в 1995 году после выхода ФЗ №195 от 10 декабря 1995 года «Об основах социального обслуживания населения РФ», на основе которого каждый субъект должен был разработать свою систему социального обслуживания населения и закрепить её соответствующим законом. Об этом достаточно четко написано в ст. 21 данного закона:


 
 
 


 
 

Органы

Учреждения


 

Учреждения социального обслуживания населения

 

Территориальные центры социальной помощи

семье и детям

  
 

Центры психолого-педагогической поддержки

населения

  
          
 
 

Органы

управления

социальной

защитой

населения

  

Центры экстренной психологической помощи

             
 

Специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации

             

Социально-реабилитационные центры

для несовершеннолетних

                              
             

Социальные приюты для детей

              
                                    
          
 

Органы

опеки и

попечительства

  

Центры помощи детям, оставшимся без попечения

родителей

           

   

  
                              
                              
                              
                                    
                   

Детские дома, школы-интернаты для детей сирот и

детей, оставшихся без попечения родителей

          
 

Органы

управления

образованием

   

 

Комиссия по делам

несовершеннолетних

и защите их прав

                      
      

Специализированные учреждения открытого типа

       
                       
            

Специализированные учреждения закрытого типа

                    

1) осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних;

  
 

Органы

службы

занятости

                   
                       
                       
                       
                       
            

Социально-реабилитационные центры

для подростков и молодежи

             
   
 

Органы

по делам

молодежи

                   
      

Центры социально-психологической помощи

молодежи

       
                       

……

     

Центры профориентации и трудоустройства

молодежи

3) осуществление мер,  …., по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

            
                             
            

Клубы

                             
   
 

Органы

управления

здравоохранением

                   
      

…………

                       
                              

 
 

……

                      
                             
            

Подразделения по делам несовершеннолетних

   
 

Органы

внутренних

дел

   
                              

7)

     

Центры временной изоляции для

несовершеннолетних правонарушителей

              
                              
                   

Подразделения

криминальной милиции

                    

Статья 21. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской  Федерации  в области социального обслуживания

     

     Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вне полномочий органов государственной власти Российской Федерации, предусмотренных настоящим Федеральным законом, осуществляют собственное правовое регулирование социального обслуживания населения.
 

     Для трёх из перечисленных выше учреждений Распоряжением Правительства РФ от 3.07.1998. «О социальных нормативах и нормах» были установлены следующие нормативы, которые зависят от количества жителей и от количества детей  территории:
 

  Учреждения социального обслуживания населения

Социальные нормативы и нормы

(в ред. распоряжения Правительства РФ

от 14.07.2001 N 942-р)

Территориальные центры социальной помощи семье и детям


 

1 на 50 тысяч жителей   

Центры психолого-педагогической поддержки населения

 

Центры экстренной психологической помощи

 


 

Специализированные учреждения

для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации

Социальные нормативы и нормы

(в ред. распоряжения Правительства РФ от 14.07.2001 N 942-р)

Социально-реабилитационные центры  для  несовершеннолетних

1 на 10 тысяч  детей  

При наличии в городе (районе) менее 5 тыс. детей создается 1 центр  


 

Социальные приюты для детей

1 на 10 тысяч  детей

При наличии в городе (районе) менее 5 тыс. детей создается 1 центр

Центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей

 


 

     Очевидно, что при наличии такой разветвленной и эффективно работающей сети учреждений беспризорных и безнадзорных детей просто бы не появлялось на улицах. Однако также очевидно, что если таких учреждений нет, или их количество далеко от норматива, то ни о какой работе по профилактике беспризорности и безнадзорности речи быть не может.
 

     Именно поэтому при подготовке к коллегии субъектам федерации округа  было предложено предоставить следующую информацию:

1) Перечень законов  субъекта, принятых для реализации ФЗ№195 «Об основах  социального обслуживания населения РФ» и ФЗ№120 «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений  несовершеннолетних».

2) Список учреждений социального обслуживания семьи и детей, которые действуют в регионе.

     Все субъекты федерации округа, кроме Якутии,  ответили на данный запрос. В результате обработки полученной информации были составлены  следующие две таблицы.

Правовая база системы  профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

в субъектах Дальневосточного федерального округа

     

Субъекты  федерации ДВФО

Законы субъектов Федерации

Республика Саха (Якутия)

Информация не представлена

Приморский край

Законы не принимались

Хабаровский край

  • Закон Хабаровского края от 31.10.1996 г. №73 «О порядке введения платных услуг органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями»;
  • Закон Хабаровского края от 25.03.1998 г. №72 «О жилищном фонде социального использования для граждан пожилого возраста и инвалидов в Хабаровском крае»;
  • Закон Хабаровского края от 27.12.2000 года №281 «О краевой целевой программе «Социальная защита пожилых граждан, инвалидов, малообеспеченных семей с детьми и других категорий граждан на 2001-2003 годы»;

Амурская область

  • Закон Амурской области от 28.05.1998 г. №75-ОЗ «Об органах опеки и попечительства на территории Амурской области» (в редакции закона от 06.06.01 №5-ОЗ);
  • Закон Амурской области от 27.09.1999 г. №180-ОЗ «О социальных гарантиях приемным семьям в Амурской области»;
  • Закон Амурской области от 22.11.2001 г. № 44-ОЗ «О региональной целевой программе «Социальная защита детства на территории Амурской области на 2002-2003 годы»;
  • Закон Амурской области от 16.04.2003 г. № 207-ОЗ «Об областной целевой программе «Развитие социального обслуживания и адресной социальной помощи населению Амурской области в 2003-2005 гг.»

Камчатская область

Законы не принимались

Магаданская область

  • Закон Магаданской области от 29.06.1999 г. № 77 «О дополнительном пенсионном обеспечении старожилов Магаданской области»;
  • Закон Магаданской области от 27.05.2002 г. №246 «Об установлении ежемесячной доплаты к пенсии по случаю потери кормильца»;
  • Закон Магаданской области от 27.05.2002 №247 «О доплате к пенсии по случаю потери кормильца детям военнослужащих, погибших при исполнении ими служебных обязанностей в Афганистане»;
  • Закон Магаданской области от 12.03.2003 г. №318 «О единовременных выплатах в связи с беременностью и рождением ребенка женщинам-оленеводам»;
  • Закон Магаданской области от 12.03.2003 г. № 320 «О государственной социальной помощи в Магаданской области»

Сахалинская область

  • Закон Сахалинской области от 28.06.2001 г. № 2/11/257-3 «О программе по борьбе с преступностью в Сахалинской области на 2001-2003 годы»;
  • Закон Сахалинской области от 28.04.2003 г. №407 «О комплексной целевой программе «Дети Сахалина» на 2003-2006 годы»

Еврейская АО

  • Закон ЕАО от 26.04.2000 года № 70-З «О порядке образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории области»;
  • Закон ЕАО № 158-ОЗ «О размере оплаты труда приемных родителей ЕАО»

Корякский АО

  • Закон Корякского АО от 11.03.2000 г. №52 «О государственной молодежной политике в Корякском автономном округе»
  • Закон Корякского АО от 29.12.2002 г. №173-ОЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»;

Чукотский АО

Законы не принимались


 
 

Состояние сети учреждений социального обслуживания семьи и детей,

которые должны работать  в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

в субъектах Дальневосточного федерального округа
 

     

Субъекты Федерации ДВФО

Всего жителей

(тыс.чел.)

Всего детей

Территориальные центры помощи семье и детям

(1 на 50 000 жителей)

Социально-реабилитационные центры для несовершеннолет.

(1 на 10 000 детей)

Центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей

Социальные приюты для детей

(1 на 10 000 детей)

   

план

факт

(% от плана)

план

факт

(% от плана)

факт

план

факт

(% от плана)

Республика Саха (Якутия)

947,4

193 792

19

Нет

информации

19

Нет

информации

 

Нет

информации

19

Нет информации

Приморский край

2064,3

324 000

41

1 (2,4%)

32

12 (38,%)

 

0

32

5 (17%)

Хабаровский край

1433,1

192 846

29

1 (3,4%)

19

2 (11%)

 

0

19

6 (31%)

Амурская область

900,7

158 941

18

16 (89%)

16

0 (0%)

 

4

16

12 (75%)

Камчатская область

333,0

32 600

7

2 (14%)

3

0 (0%)

 

0

3

7 (230%)

Магаданская область

181,7

32 000

4

1 (25%)

3

1 (33%)

 

0

3

1 (33%)

Сахалинская область

544,8

68 000

11

1 (9%)

7

7 (100%)

 

0

7

2 (29%)

Еврейская

АО

190,6

36 630

4

1 (25%)

4

1 (25%)

 

0

4

0 (0%)

Корякский

АО

24,8

7 000

1

1 (100%)

1

0 (0%)

 

2

1

0 (0%)

Чукотский

АО

52,9

9 377

1

0 (0%)

1

0 (0%)

 

0

1

1 (100%)


 
 

Анализ данных таблиц позволяет сделать следующие ВЫВОДЫ:
 

     1) Безусловным лидером в построении системы профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних среди субъектов федерации округа является Амурская область,  в которой принимаются законы, хотя и недостаточно системно, а также активно развивается сеть учреждений социальной помощи семье и детям.
 

     2) Явными аутсайдерами в данной работе являются Приморский и Хабаровский края, а также Чукотский АО.
 

     3) Как видно из таблицы в ряде регионов округа либо вообще нет, либо крайне недостаточно  даже обязательных социальных учреждений, которые должны оказывать услуги семье и детям. В результате муниципальные служащие органов управления социальной защитой, вместо того, чтобы развивать сеть учреждений, сами вынуждены заниматься оказанием социальных услуг населению, которые ни по количеству, ни по качеству не могут удовлетворить  имеющуюся потребность.
 

     3) Ни один субъект федерации округа так и не реализовал данную ему законом №195 компетенцию по построению своей системы социального обслуживания населения и не принял закона «О системе социального обслуживания населения в субъекте федерации».
 

     4) Также субъектами федерации округа не реализована компетенция, данная  законом №120, о построении системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
 

     5) Ни в одном субъекте федерации не приняты законы о наделении органов местного самоуправления полномочиями по выполнению отдельных видов деятельности по профилактике беспризорности. Вместе с тем органы государственной власти ряда субъектов федерации округа пытаются переложить всю работу по профилактике беспризорности на плечи местного самоуправления, рекомендуют, а иногда и обязывают (!!!) глав муниципальных образований самостоятельно развивать сеть социальных учреждений для семьи и детей за счет средств местного бюджета.  

     Самый свежий пример такого правотворчества представил нам Хабаровский край. В Постановлении Правительства Хабаровского края №27 от 23.09.2003 года  «О плане основных мероприятий по предупреждению безнадзорности и правонарушений среди детей и подростков в Хабаровском крае до 2006 года» главам муниципальных образований городов и районов края, в частности,  предложено:
 

     п.14.4. Обеспечить создание в каждом муниципальном образовании социально-реабилитационных учреждений для несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, центров по работе с семьей и детьми в соответствии с установленными нормами.
 

     п.4.13. Проработать  с руководителями предприятий всех форм собственности вопрос по созданию в трудовых коллективах комиссий по работе с семьями и детьми.
 

     Такие «постановления»

     -во-первых, противоречат  концепции разграничение предметов ведения и полномочий, в соответствии с которой у каждого уровня власти - своя компетенция, которая  должна реализовываться именно этим уровнем;

     -во-вторых, толкают органы местного самоуправления на нарушение закона о местном самоуправлении, поскольку в соответствии с п.6 ст.53 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» осуществление расходов из местных бюджетов на финансирование полномочий, входящих в компетенцию федеральных и региональных органов госвласти не допускается!!!

     Ещё более неутешительные выводы можно сделать при непосредственном изучение работы по профилактике беспризорности и безнадзорности в регионах округа и особенно в сравнении с опытом других регионов страны (в частности, Иркутской, Кемеровской, Самарской областей, Красноярского края, г.Москвы и др). А именно:
 

     в вопросах социального развития территорий и, в частности, в построении систем профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних большинство территорий округа отстало на 5-10 лет.

     

     Следует также признать, что самостоятельно, без научно-методической, информационной и финансовой поддержки преодолеть это многолетнее  отставание в короткие сроки субъекты ДВФО не смогут, поскольку задача  крайне тяжелая с технологической, правовой,  организационной и  кадровой  точек зрения.  

     

     Главной причиной такой ситуации, на наш взгляд,  является  укоренившееся в умах ряда руководителей дальневосточных субъектов представление о том, что социальное развитие региона возможно только как следствие развития экономического. А это противоречит не только здравому смыслу, но и всем научным концепциям устойчивого развития общества. В науке давно доказано, что всякие попытки добиться успеха в экономике при  деградации социума заканчиваются массовыми техногенными катастрофами. И Россия здесь не исключение, а ещё одно подтверждение этой истины.
 

ПРЕДЛОЖЕНИЯ
 

     1) Первое и самое главное! Концепция устойчивого развития общества  должна стать основой при выработке стратегии развития регионов, в соответствии с которой  развитие должно идти таким образом, чтобы  накопленный производственный, человеческий и природный капитал регионов по крайней мере не уменьшался.

     

     2) Органы государственной власти субъектов федерации должны признать, что построение систем профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних это их компетенция, которая может быть передана на исполнение органам местного самоуправления, но при выполнении соответствующей процедуры передачи и при полном финансовом  и материальном обеспечении этой задачи.

     

     3) При построении систем профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних необходимо использовать новые современные и более эффективные институты, технологии, формы, методы и средства такие как:   

     -институт уполномоченного по правам ребенка в регионах;

     -института  ювенальной юстиции;

     -новые более дешевые и эффективные формы общественного воспитания детей такие как:  временные, замещающие, патронажные, приемные семьи; семейные воспитательные группы; детские деревни SOS и т.д;

     -кадетские корпуса;

     -структуры гражданского общества, в том числе православные приюты при монастырях.     

     

     4) Для реализации всех этих идей представляется целесообразным  разработка и осуществление в округе 2-3 пилотных проектов по построению современных эффективных систем профилактики в субъектах федерации и муниципальных образованиях региона, поскольку ввиду ограниченности ресурсов всем сразу помочь не удастся. Для  финансового обеспечения данных пилотных проектов  можно было бы привлечь:  

     -федеральные ресурсы подпрограммы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» федеральной целевой  «Дети России»;  

     -бюджетные ресурсы субъектов федерации, которые должны планироваться для реализации данной компетенции;

     -ресурсы американского благотворительного фонда «АРО», который работает в двух регионах округа (г.Хабаровск и Магаданская область);

     -а также ресурсы гражданского общества.

     Построенные таким образом опорные точки станут научно-методическими центрами для распространения новых систем профилактики беспризорности и безнадзорности детей по всему Дальневосточному федеральному  округу.

     

     Со своей стороны, Дальневосточный научный центр  местного самоуправления  готов к сотрудничеству в данном вопросе  с любым регионом и любым муниципальным образованием округа.  
 
 

Доклад сделан на Коллегии при полномочном представителе Президента РФ

в Дальневосточном федеральном округе «ВЫРАБОТКА МЕР СОЦИАЛЬНОГО ХАРАКТЕРА  ПО ЗАЩИТЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ДАЛЬНЕВОСТОЧНОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ»
 

15 октября 2003г.

г.Хабаровск