Приоритетные проекты 2015-2024
Предпринимательство как экономическая основа местного самоуправления
Новая профориентация как средство изменения миграционных настроений молодых дальневосточников
Развитие конкуренции на социально значимых рынках
Развитие некоммерческой деятельности в регионах и муниципалитетах
Поиск по сайту
Проект «Муниципальное регулирование экономики: новые решения» (апрель–август 2005)
Книга «Муниципальное регулирование экономики: новые решения»
«МУНИЦИПАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ:
НОВЫЕ РЕШЕНИЯ»
Постановка проблемы и её актуальность для разработки экономической политики на муниципальном уровне
Базовой составляющей стратегии развития любого муниципального образования является развитие его экономики. При этом устранение несовершенств рынка является общепризнанным основанием государственного и муниципального вмешательства в экономику путем установления специальных правил поведения экономических агентов (регуляций).
Регулировать поведение экономических агентов региональные и муниципальные власти могут только в тех отраслях, которые находятся в сфере их компетенции. В частности, в соответствии ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в компетенции органов местного самоуправления городского округа находятся 27 вопросов местного значения, под которые попадают около 30 муниципальных рынков товаров и услуг (см. таблицу)
Вопросы местного значения городского округа по ст.16 ФЗ №131 | Местные отраслевые рынки |
4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; | Рынок услуг по электроснабжению Рынок услуг по теплоснабжению Рынок услуг по газоснабжению Рынок услуг по водоснабжению Рынок услуг в сфере водоотведения Рынок услуг по снабжению топливом |
5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; |
Рынок услуг по содержанию и строительству автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений |
6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; | Рынок жилья Рынок жилищно-коммунальных услуг |
7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа; | Рынок транспортных услуг населению |
13) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время; | Рынок образовательных услуг (дошкольное, школьное, дополнительное) Рынок услуг летнего отдыха детей |
14) организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; | Рынок медицинских услуг |
15) создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; | Рынок услуг связи Рынок услуг общественного питания Рынок услуг торговли (оптовая, розничная) Рынок услуг бытового обслуживания |
16) организация библиотечного обслуживания населения; | Рынок библиотечных услуг населению |
17) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры; | Рынок досуговых услуг Рынок услуг культуры |
19) обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта; | Рынок услуг массовой физической культуры и спорта |
20) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения; | Рынок услуг массового отдыха жителей |
21) опека и попечительство; | Рынок социальных услуг |
23) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; | Рынок ритуальные услуги |
24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; | Рынок услуг по сбору, вывозу, утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов |
25) организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа; | Рынок услуг благоустройства и озеленения |
27) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов. | Рынок услуг по освещению улиц Рынок услуг по установке указателей |
Анализ практики деятельности органов местного самоуправления ряда дальневосточных муниципальных образований показывает, что по большинству их этих рынков в настоящее время не осуществляется никакого муниципального регулирования, и, следовательно, они функционируют на принципах саморегулирования. Что же касается рынков, где регулирование со стороны местного самоуправления осуществлялось, то, как правило, наблюдаются негативные последствий таких регуляций.
В связи с вступлением в силу 1 января 2006 года ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также принятых в августе 2004 года поправок в Бюджетный кодекс РФ, по каждому вопросу местного значения должны быть приняты нормативные правовые акты, устанавливающие расходные обязательства местных бюджетов. Это означает, что если в структуре администрации города есть хотя бы один специалист, который, например, собирает информацию о функционировании того или иного потребительского рынка в муниципальном образовании, то необходимо принятие нормативного правового акта, в котором должна обосновываться необходимость расходов на содержание данного специалиста.
В этой ситуации муниципальные чиновники начали разрабатывать такие должностные обязанности, которые смогут обеспечить их постоянной работой на долгие годы. Как правило, данный функционал включает в себя полномочия по воздействию на муниципальную экономику со стороны органов местного самоуправления. Это означает, что малый и средний бизнес стоят перед угрозой возникновения новых административных барьеров. Велика вероятность того, что негативные последствия существующего муниципального регулирования смогут теперь ощутить не отдельные отрасли, а все, находящиеся в сфере компетенции местных властей.
Сказанное выше говорит о проблеме неэффективного муниципального регулирования экономики и необходимости её решения, в связи с реформой местного самоуправления.
Исследованию этой проблемы посвящен данный проект.
Методика аналитической работы
Изучение практики деятельности органов местного самоуправления по муниципальному регулированию отраслей экономики, находящихся в сфере компетенции местной власти, предлагается осуществить путем содержательного анализа принятых этими органами правовых актов, поскольку «власть может делать только то, что ей предписано» (основной метод правового регулирования, принятый в публичном праве). Для этого предполагается сформировать базы данных таких правовых актов, структурировать их по вопросам местного значения и юридическому статусу документов. Содержательный анализ актов позволит выявить и типологизировать применяемые в настоящее время органами местного самоуправления механизмы регулирования местной экономики.
Анализ целесообразности их применения для достижения целей регулирования, будет основан на классических представлениях об экономических функциях власти и способах их реализации.
Гипотезы
1. Реализация вопросов местного значения, установленных ФЗ №131, может осуществляться разными технологиями и с использованием различных инструментов. Поэтому для определения политики по каждому вопросу местного значения необходимо составить «меню» возможных вариантов его решения с учетом правовых и бюджетных ограничений, возможностей привлечения населения для их осуществления и особенностей организации конкретной сферы в конкретном муниципальном образовании. Отбор технологий и инструментов должен опираться на формализованный анализ состояния дел в соответствующей сфере.
2. Исследование необходимости муниципального вмешательства в функционирование какого-либо рынка должно состоять из следующий последовательных шагов:
- определение и доказательство существования проблемы на рынке;
- определение и доказательство того, что рынок сам, без регулирующего вмешательства, не в состоянии решить возникшую проблему;
- выявление возможных альтернативных способов решения данной проблемы;
- при прочих равных условиях из всех способов вмешательства должны выбираться наиболее «мягкие».
3. Соответствующие критерии «невмешательства» могут быть оформлены в четких методиках для муниципальных служащих, а также в процедурах принятия регулирующих решений. Возможно также введение процедур, которые не позволили бы осуществлять вмешательство в случаях, не отвечающих соответствующим критериям.
При выполнении исследования творческий коллектив проекта будет опираться на рекомендации Организации экономического сотрудничества и развития (OECD), а также на опыт ряда стран, в которых подобные подходы уже реализуются на региональном и местном уровнях (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия, США).
Предполагаемые результаты
В ходе исследования предполагается получить следующие результаты:
1. Аналитический отчёт о состоянии муниципального регулирования экономики в муниципальных образованиях Дальнего Востока - городских округах, в том числе:
a. рынки товаров и услуг, в которых осуществляется муниципальное регулирование экономики;
b. типовые инструменты муниципального регулирования экономики;
c. соответствие применяемых инструментов целям регулирования.
2. Методические рекомендации для органов местного самоуправления о муниципальному регулированию экономики, включающие в себя:
- «меню» инструментов, которые могут применяться при реализации полномочий органов местного самоуправления;
- -истема критериев для оценки целесообразности муниципального вмешательства в экономику и рекомендации по её использованию на местном уровне;
- рекомендации по введению процедур, которые бы не позволили осуществлять муниципальное вмешательство в случаях, не отвечающих критериям целесообразности.
Новизна аналитической работы и ее связь с ранее выполненными работами в избранной для анализа области
Новизна предлагаемой аналитической работы связана, прежде всего, с анализом состояния муниципального регулирования экономикой в дальневосточных муниципальных образованиях, а также возможностей использования нерегуляторных альтернатив при принятии решений о целесообразности введения мер муниципального регулирования. Расширение рассматриваемого набора инструментов, позволяющих преодолевать изъяны рынка, позволяет более взвешенно и комплексно подойти к определению критериев целесообразности муниципального вмешательства и процедур, ограничивающих подобное вмешательство.
Новизна предлагаемой аналитической работы связана также с оценкой возможности использования формализованных подходов к оценке необходимости вмешательства в экономику на уровне муниципальных образований. Подобные исследования проводились для федерального уровня, однако уровень органов местного самоуправления имеет существенную специфику как с точки зрения имеющихся полномочий, так и с точки зрения процесса принятия решений.
Новизна работы связана также с разработкой практических рекомендаций для органов местного самоуправления по муниципальному регулированию экономики.
Данный аналитический проект связан с ранее выполненными работами в избранной области. В частности,
Анализ состояния правового обеспечения вопросов местного значения проводился для определения эффективности деятельность представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях Приморского и Хабаровского краёв в рамках проектов выполненных НП «Дальневосточные правовые ресурсы» и Дальневосточным научным центром местного самоуправления по совершенствованию правотворческой деятельности в муниципальных образованиях Дальнего Востока.
Вопросы, связанные с обоснованием введения мер государственного регулирования достаточно подробно проработаны в документах Организации экономического сотрудничества и развития (Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation, 1995), документах государственных органов Австралии, США, Великобритании и других стран, представленных на соответствующих сайтах. В России исследования, связанные с определением принципов и подходов к оценке целесообразности государственного вмешательства в экономику, осуществлялись участниками проекта
- в Бюро экономического анализа (Информационно-аналитический бюллетень БЭА №32, 2002 год) в ходе подготовки реформы технического регулирования (Информационно-аналитический бюллетень БЭА №38, 2003 год, аналитический доклад «Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного регулирования», 2004 г.);
- в рамках Института национального проекта «Общественный договор» выполнены работы по теоретическому и прикладному анализу административных барьеров (2002 год);
- в рамках проекта ТАСИС «Содействие Министерству экономического развития и торговли» выполнены работы по анализу системы государственного регулирования в контексте решения задачи ее реформирования и формирования альтернативных механизмов контроля, а также работы по развитию саморегулирования (2001-2002 гг.).
Информационная база исследования
Информационной базой исследования являются:
- правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований-городских округов Хабаровского и Приморского краёв;
- статистический анализ состояния отраслей экономики ряда муниципальных образований, находящихся в сфере компетенции местной власти;
- информация антимонопольных органов о состоянии отраслей экономики ряда муниципальных образований, находящихся в сфере компетенции местной власти;
- рекомендации Организации экономического сотрудничества и развития (OECD);
- аналитический доклад «Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного регулирования», 2004 г;
- Информационно-аналитический бюллетень Бюро экономического анализа №32, 2002 г.;
- Информационно-аналитический бюллетень БЭА №38, 2003 г.;
- а также другие научные разработки, публикации и документы органов государственной власти и местного самоуправления по проблемам государственного и муниципального регулирования экономики.
Предполагаемая структура работы
Исследование будет состоять из двух частей.
В первой части будет проведено аналитическое исследование практики муниципального регулирования отраслей экономики, находящихся в сфере компетенции местной власти в ряде муниципальных образований Хабаровского и Приморского краёв, имеющих статус городского округа. Целью исследования будет определение перечня применяемых регуляторов и их соответствие целям регулирования. В итоге будет
- сформирована база данных таких правовых актов, структурированная по вопросам местного значения и юридическому статусу документов;
- определены рынки товаров и услуг, в которых осуществляется муниципальное регулирование экономики;
- выявлены и типологизированы применяемые в настоящее время органами местного самоуправления механизмы регулирования местной экономики;
- проанализирована целесообразность их применения для достижения целей регулирования.
Во второй части работы будут
- определены возможные формы реализации полномочий, предоставленных органам местного самоуправления, в части прямого и косвенного регулирования хозяйственной деятельности;
- разработаны критерии для определения целесообразности вмешательство в экономику;
- разработаны процедуры, которые не позволят осуществлять вмешательство в случаях, не отвечающих разработанным критериям.
Предполагаемые результаты и распространение результатов
В ходе исследования предполагается получить следующие результаты:
1. Аналитический отчёт о состоянии муниципального регулирования экономики в муниципальных образованиях Дальнего Востока - городских округах, в том числе:
a. рынки товаров и услуг, в которых осуществляется муниципальное регулирование экономики;
b. типовые инструменты муниципального регулирования экономики;
c. соответствие применяемых инструментов целям регулирования.
2. Методические рекомендации для органов местного самоуправления о муниципальному регулированию экономики, включающие в себя:
- «меню» инструментов, которые могут применяться при реализации полномочий органов местного самоуправления;
- система критериев для оценки целесообразности муниципального вмешательства в экономику и рекомендаций по использованию и внедрению этой системы на местном уровне;
- рекомендации по введению процедур, которые бы не позволили осуществлять муниципальное вмешательство в случаях, не отвечающих критериям целесообразности.
Распространение полученных результатов предполагается осуществить следующими способами:
- публикации по теме исследования на страницах журнала «Местное самоуправление на российском Дальнем Востоке»;
- издание отдельной монографии по теме исследования под названием «Совершенствование муниципального регулирования экономики» (рабочее название);
- размещение результатов проекта на сайте «Местное самоуправление в Дальневосточном федеральном округе»;
- представление полученных результатов и их обсуждение в рамках Первой Дальневосточной школы бизнеса (Блок 3). Школа состоится в июле 2005 года в Находке, куда будут приглашены представители малого и среднего бизнеса, организаций инфраструктуры бизнеса, депутаты и специалисты органов местного самоуправления (информационное письмо о Школе прилагается).
Рабочий план реализации проекта с указанием дат проведения конкретных мероприятий
Мероприятия проекта | Даты проведения |
1. Проведение аналитического исследования практики муниципального регулирования отраслей экономики, находящихся в сфере компетенции местной власти в ряде муниципальных образований Хабаровского и Приморского краёв, имеющих статус городского округа, в том числе:
2. Подготовка итогового отчёта по аналитическому исследованию. 3. Проведение прикладного исследования, в том числе:
4. Подготовка итогового отчёта по исследованию. 5. Распространение результатов, в том числе:
6. Подготовка и сдача Итогового отчёта | 1-4 месяцы, в т.ч.: 1-ый месяц 2-ой месяц 2-ой месяц 3-ий месяц 4-ый месяц 1-4 месяцы, в т.ч.: 1-ый месяц 2-3-ий месяцы 3-ий месяц 4-ый месяц 3-5 месяцы, в т.ч.: 3, 5 месяцы 5-ый месяц 3-5 месяцы
5-ый месяц 4-5 месяцы 5 месяц |
Механизм оценки результатов
Результаты | Механизм оценки |
1. Аналитический отчёт о состоянии муниципального регулирования экономики в муниципальных образованиях Дальнего Востока - городских округах, в том числе: 1.1. рынки товаров и услуг, в которых осуществляется муниципальное регулирование экономики; 1.2. типовые инструменты муниципального регулирования экономики; 1.3. соответствие применяемых инструментов целям регулирования. 2. Методические рекомендации для органов местного самоуправления по муниципальному регулированию экономики, включающие в себя:
| Наличие печатной и электронной версии отчёта, содержащего в себе информацию в соответствии с планируемыми результатами, в том числе: 1. электронная база данных нормативных правовых актов не менее четырёх муниципальных образований-городских округов, посвященных муниципальному регулированию экономики; 2. перечень типовых инструментов, 3. заключения по соответствию целей и инструментов регулирования. Наличие печатной и электронной версий методических рекомендаций, содержание которых соответствовать запланированным результатам. Теоретические результаты должны быть продемонстрировано на конкретных вопросах местного значения (не менее 3-х). |
Дальнейшее развитие проекта
Дальнейшее развитие проекта видится во внедрении новых механизмов муниципального регулирования экономики в деятельность органов местного самоуправления муниципальных образований Дальневосточного федерального округа, что в свою очередь предполагает:
- проведение образовательных программ для депутатов и специалистов экономических служб муниципальных образований;
- содействие развитию отраслевых саморегулируемых организаций;
- проведение образовательных программ для ассоциаций бизнеса;
- разработка модельных нормативных правовых актов для муниципальных образований по внедрению новых механизмов муниципального регулирования экономики;
- разработка модельных решений по регулированию местных отраслевых рынков для вопросов местного значения.