680000, г. Хабаровск,
ул. Запарина, д. 30, оф. 120,
тел/факс (4212) 21-44-98

npolichka@mail.ru, dvncms@gmail.com

Итоговый отчет. Проект «Предотвращение беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних» Грант V02-0245

01.03.2004

ПРОЕКТ
«Предотвращение беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних»
Грант V02-0245

ИТОГОВЫЙ АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОТЧЕТ

Проблема, на решение которой направлен проект

     Среди проблем, характеризующих неблагополучие российского общества, одной из наиболее острых  является детская безнадзорность и беспризорность.  Для её решения разработаны межведомственные и отраслевые программы,  принято значительное число нормативных правовых актов,  действуют многочисленные структурные подразделения  в системах МВД, образования, социальной защиты, здравоохранения и других ведомствах. Однако результаты  данной  работы органов власти всех уровней неутешительны. Беспризорность и безнадзорность детей не только не уменьшается, но и растёт.

     Разобраться в причинах такого положения, а также предложить пути решения проблемы беспризорности и безнадзорности поставил своей целью творческий коллектив проекта.

     Первоначально проект был достаточно локальным и затрагивал только г.Хабаровск. Однако в ходе реализации проекта возникла необходимость привлечения к решению поставленных задач Аппарат Полномочного Представителя Президента РФ в ДВФО. Это позволило расширить влияние проекта на весь ДВФО.

Системный анализ причин неэффективности существующей системы и его результаты

     Для этого сначала были проанализированы федеральное и региональное законодательство, а также нормативные правовые акты муниципальных образований в области борьбы с беспризорностью и безнадзорностью несовершеннолетних.  Поскольку власть может делать только то, что её предписано (именно такой метод правового регулирования действует в публичном праве), то необходимо было сначала  восстановить идеальную правовую  модель деятельность власти, зафиксированную в законодательстве и проанализировать её на предмет оптимальности.  

     В результате данной работы было сделан однозначный вывод о неоптимальности  и противоречивости предложенной законодателями модели системы профилактики беспризорности и безнадзорности в России, поскольку  она спроектирована с огромным количеством  явных управленческих ошибок, а именно:

  • слишком много структур власти участвуют в решении задачи, без должной организации координирования деятельности всех участников;
  • Комиссия  по делам несовершеннолетних, создаваемых органами  местного самоуправления не могут в принципе обеспечить координацию;
  • не заложены правовые механизмы и ответственность субъектов федерации за  реализацию их компетенции в рамках данной системы, что позволило субъектам неправомерно переложить на плечи местного самоуправления всю задачу, без какого -либо её обеспечения;
  • крайне недостаточно социальных учреждений, которые должны оказывать услуги семье и детям. В результате муниципальные служащие органов управления социальной защитой, вместо того, чтобы развивать сеть учреждений, сами вынуждены заниматься оказанием социальных услуг населению, которые ни по количеству, ни по качеству не могут удовлетворить  имеющуюся потребность;
  • заложенная в законах технология профилактики не может решить проблемы;
  • и т.д.…..  

     При этом, то, что было положительным  в существующей модели, на практике не реализовывалось, а именно:

  • не строилась сеть специализированных учреждений и услуг  для оказания помощи семьям и детям;
  • не развивался институт приемной семьи и другие новые формы жизнеустройства детей;
  • отсутствовала система выявления беспризорных и безнадзорных детей;
  • отсутствовала даже элементарная справочно-информационная база существующих учреждений, где можно получить помощь.

     Очевидно, что обеспечить эффективную профилактику беспризорности и безнадзорности с помощью такой противоречивой системы было в принципе невозможно.

     Кроме того, предложенная модель была ориентирована  практически полностью на деятельность только властных структур и никак не включала в профилактику беспризорности и безнадзорности ресурсы НКО. Это также заранее обрекало систему на неуспех.

     Уже в ходе анализа непосредственной деятельности различных подразделений власти обнаружилось, что у специалистов, работающих в данной системе, отсутствуют эффективные технологии оказания социальной помощи семье и детям и работа, в основном, ведется «дедовскими» методами.  

Постановка задач и мобилизация ресурсов

     Очевидно, что выявленные в ходе аналитической деятельности проблемы, невозможно было решить разовыми мероприятиями. Необходимо было корректировать всю действующую муниципальную систему на концептуальном  стратегическом уровне, а также создавать и внедрять новые  институты, которых в действующей системе вообще не было.  Таким образом, для достижения целей проекта были поставлены следующие задачи:

     1) разработать новую технологию профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних;

     2) определить перечень социальных институтов, учреждений и организаций всех форм собственности, которые должны в обязательном порядке работать в системе и оказывать социальные услуги семьям и детям;  

     3) разработать новую модель системы управления профилактикой беспризорности и безнадзорности.

     Для решения поставленных задач была проведена большая работа по изучению  отечественного и зарубежного опыта профилактики беспризорности и безнадзорности, в результате которого выяснилось, что многие проблемы, связанные с несовершенством федерального законодательства, решены в других регионах страны (сибирские регионы, Самара, Москва и Московская область,…). При этом главным ресурсов построения эффективных систем профилактики во всех этих регионах явилось понимание  значимости проблемы и необходимости её решения  у первых руководителей данных регионов. Что же касается регионов ДВФО, то в вопросах социального развития территорий и, в частности, в построении систем профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних большинство территорий округа отстало на 5-10 лет.

     Огромные масштабы выявленных проблем, а также задач, которые необходимо было решать для построения новой  системы  профилактики,  потребовали привлечения дополнительных ресурсов для реализации проекта. Главная ставка здесь была сделана на привлечение в г.Хабаровск  Благотворительного Фонда «АРО», который осенью 2002 года объезжал российские территории с целью определения субъектов федерации, в которых Фонд будет работать в ближайшие 4 года. Переговоры, которые были проведены творческой группы проекта с представителями АРО, а также те, которые были организованы с представителями Администрации г.Хабаровска дали положительный результат.

     В итого на территории г.Хабаровска организовался большой финансовый и организационный ресурс, использовать который целесообразно было следующим образом.  

     Фонд АРО, исходя из своей стратегии и приоритетах,  в части развития системы профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних в г.Хабаровске   осуществляет деятельность в следующих направлениях:

  • содействие становлению конкретных НКО, осуществляющих социальные услуги семьям и детям;
  • повышение квалификации специалистов учреждений и организаций, которые непосредственно оказывают социальные услуги семьям и детям, в том числе через знакомство с передовым российским и американским опытом работы социальных служб.

     НП ДВПР концентрируется на следующих видах деятельности:

  • совершенствование деятельности государственных  и муниципальных органов власти, в компетенцию которых входит построение системы профилактики и обеспечение её эффективного функционирования;
  • создание правовых и организационных условий для развития сети государственных и муниципальных учреждений, оказывающих социальную помощь семье и детям, а также института приемной семьи;
  • формирование общественного мнения по проблеме.

     Благодаря объединению этих  ресурсов, по мнению специалистов АРО, которые параллельно работают в Магаданской и Томской областях и могут сравнивать результаты, город Хабаровск по результатам  на сегодняшний день существенно превосходит эти территории при том, что финансовые ресурсы, запланированные для г.Хабаровска, используются не в полном объеме.   

     Заметим также, что  осенью 2002 года, когда Фонд АРО определял приоритетные территории для работы, его специалисты  посещали и соответствующие органы государственной  власти Хабаровского края. Однако, мы не готовили специалистов этих органов к переговорам с АРО. В результате, впервые в деятельности АРО было принято уникальное решение: из всего Хабаровского края АРО работает только в г.Хабаровске. Считаем, что в этом проявилось умение коллектива проекта мобилизовать дополнительные ресурсы для своих проектов.

Результаты проекта

     1. Первым и главным, на наш взгляд, результатом работы над проектом явилось построение новой Концепции государственно-общественной системы  профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних в субъектах федерации, включающей в себя:

  • определение системы профилактики;
  • технологию профилактической работы с неблагополучными семьями;
  • проект «Защити себя сам», реализация которого направлена на формирование умений у детей осуществлять самостоятельные действия по защите своих прав;
  • перечень обязательных социальных учреждений, которые должны существовать в территориях и работать в системе профилактики;
  • основные современные формы семейного жизнеустройства детей, которые применяются в случае изъятия ребенка из семьи;
  • правовое и финансовые механизмы включения НКО в работу по профилактике беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних;
  • полномочия органов государственной власти и местного самоуправления  в части профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних;
  • новые подходы к управлению системой профилактики, основанные на развитие в субъектах федерации института уполномоченного по правам ребенка.

     В настоящее время в России нет подобных аналогов. Отличие данного документа от существующих состоит в его системности, полноте, а также в учете и включении в систему  всех наиболее современных подходов по всем аспектам профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних.

     Концепция может служить основой для анализа существующих региональных систем, а также для проектирования  новых систем профилактики  и разработки программ модернизации действующих.

     2. Результатом проекта является создание правовых основ для реализации новой Концепции, которые сформулированы в Модельном законе субъекта федерации  «О системе профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних в субъектах федерации», аналогов которым также нет пока в России.

     3. Результатом проекта является создание обширной методической базы для реализации Концепции. Она включает в себя

  • подготовленные в ходе реализации проекта 9 брошюр, посвященных правовым основам системы профилактики, а также описывающих успешный опыт российских регионов по наиболее  сложным элементам системы;
  • материалы (в печатном виде), собранные в ходе поездок руководителя проекта по регионам России и в США;
  • огромный массив информации на электронных носителях, собранных в ходе постоянного мониторинга ресурсов Интернет, который осуществлялся  в течение двух лет (около 50 МБ).

     4. Результатом проекта следует считать сформировавшуюся  в ходе реализации  команду специалистов, владеющий информацией о  современных подходах к решению проблемы беспризорности, а также умениями проектировать подобные системы и обучать этому всех заинтересованных лиц, а также органы власти и НКО.

     5. В ходе реализации периода проекта было проведено большое количество  мероприятий, имеющих образовательную направленность. В результате сформировалась образовательная программа для депутатов и специалистов органов государственной власти и местного самоуправления на тему «Проектирование региональных систем профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних в субъектах федерации и муниципальных образованиях».

     4. Результатом проекта является апробация отдельных элементов Концепции, необходимость в которых явно ощущалась в г.Хабаровске, а именно:

  • развитие сети учреждений и организаций,   оказывающих помощь семье и детям (создание отделений психолого-педагогической помощи во всех Центрах социального обслуживания города, открытие телефона доверия, включение школьных социальных педагогов в систему, развитие сети учреждений НКО (при поддержке Фонда АРО));
  • создание справочно-информационной базы об учреждениях, оказывающих помощь и массовое распространение её среди жителей города (выпуск буклетов «Если ребенок с семье», «Поможем нашим детям»);
  • создание информационных условий для перевода детей, находящихся в детских домах города в семейные формы жизнеустройства и развития приёмных семей в Хабаровске(открытие постоянной рубрики «Возьми меня» в газете  «Хабаровские вести»);
  • внедрение новой технологии управленческой деятельности структурных подразделений администраций округов, курирующих  работу с беспризорными и безнадзорными детьми;
  • создание системы комплексного воздействия на общественное сознание для осознания важности проблемы, включающей в себя:  радио- и телепередачи; статьи в газетах; буклеты для граждан города; встречи со студентами вузов, обучающихся по специальности «Социальная работа»; выступления на конференциях, семинарах, круглых столах; работа с общественно-политическими партиями и движениями; организация публичных слушаний в представительных органах; и т.д.

     5. Представляется важным привлечение внимания федеральных органов власти РФ  Полномочного Представителя Президента РФ в ДВФО и его Аппарата, а также  окружных  федеральных  органов исполнительной власти (прокуратура, юстиция, МВД) к деятельности органов государственной власти субъектов федерации ДВФО по профилактике беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних системы развития системы в целях обеспечения реализации субъектами федерации округа данной компетенции.

     Представляется, что полученные в ходе реализации проекта имеют  теоретическую, практическую значимость и носят институциональный характер. Это позволит использовать их для анализа существующих региональных систем, а также для проектирования  новых систем профилактики  и разработки программ модернизации действующих. На примере г.Хабаровска уже стало очевидным, что такой системный институциональный подход к решению проблемы способствуют существенному повышению эффективности профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних.  

Трудности, с которыми столкнулись участники проекта

     Главной трудностью, с которой столкнулась творческая группа проекта, было изменение в середине грантового периода федерального законодательства, вызванного принятием  в июле и в октябре 2003 г.  двух  федеральных законов:

  • ФЗ от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных  органов государственной власти субъектов Российской Федерации";
  • ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

     Это потребовало существенной корректировки разрабатываемой модели. А именно. В  старом законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в перечень вопросов местного значения входило

     28) обеспечение социальной поддержки ……… населения.

В рамках данной компетенции можно было строить и развивать муниципальные системы профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних без участия субъекта федерации,  на что и был направлен наш проект.

     Однако в новой законе  ФЗ №131  вопросы социальной поддержки населения   полностью ушли из компетенции органов местного самоуправления и закреплены теперь за уровнем субъекта федерации. Это означает, что построение системы профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних на уровне муниципалитетов может теперь рассматриваться только как переданное на исполнение государственное полномочие. Таким образом, без участия субъекта федерации никакую модель профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних построить уже нельзя.

     При этом, если это полномочие не принял к исполнению субъект федерации (органы государственной власти субъекта федерации) и не передал его на исполнение органам местного самоуправления, то муниципалитет не имеет права заниматься этим вопросом. Более того, в соответствии с п.6 ст. 53 ФЗ №131 муниципалитет не имеет  права тратить собственные средства на исполнение данного госполномочия. В противном  случае это может рассматриваться как нецелевое расходование бюджетных средств.    

     С учетом того, что бюджетные статьи ФЗ №131 вступают в силу с 1 января 2006 года, органы местного самоуправления г.Хабаровска, осознавая значимость проблемы,  приняли решение продолжать работать над созданием своей муниципальной системы профилактики и расходовать собственные бюджетные средства на неё по крайней мере до 1 января 2006 года.   

     Однако, думая о развитии проекта после окончания гранта, мы не могли не учитывать данного факта, а потому в рамках проекта были поставлены две новые  дополнительные задачи,  связанное с построением систем профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних на уровне субъектов федерации

Задача 1.1. Разработка и апробация теоретических подходов к проектированию региональных (субъектов федерации) систем профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних.

Задача 1.2. Создание условий для признания органами государственной власти субъектов федерации в качестве своей компетенции работу по профилактике беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних.

     Однако заранее можно было предположить, что апробация полученных наработок могла встретить существенные барьеры, поскольку органы государственной власти  большинства дальневосточных субъектов федерации и, в частности, Хабаровского края категорически отказываются признавать профилактику беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних своей компетенцией, не обращая внимания ни на какие законы, а потому практически ничего не делают в этом направлении, перекладывая её на плечи муниципалитетов.

      Очевидно, что для изменения данной ситуации нужна была «тяжелая артиллерия, которой НП ДВПР не обладает. В связи с этим  было решено использовать власть и авторитет Полномочного Представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе и его Аппарата, с которыми специалисты ДВПР имеют достаточно тесные контакты по ряду реализованных в прошлом и реализуемых в настоящее время проектов.

     В результате объединения ресурсов НП ДВПР и Аппарата Полпреда поставленные задачи были решены (см. отчёт за 3 период), что, на наш взгляд, не только обеспечивает развитие проекта в г.Хабаровске, но и позволяет существенно расширить географию проекта в будущем.      

Выход проекта на самофинансирование

     Фактически уже сегодня проект вышел на самофинансирование, поскольку основные результаты проекта касаются реформированию государственной и муниципальной систем профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних, а они финансируются из бюджета. При этом проект закона Хабаровского края «О системе профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних» прошел первое чтение в Законодательной Думе  Хабаровского края и будет принят в 2004 году.

     Следует ожидать принятие аналогичных законов и в других субъектах округа, так как этот вопрос взят под контроль Полпреда и каждый субъект федерации округа обязан ежеквартально до 1 января 2005 года представлять информацию о прохождении данного закона и ещё ряда социальных законов в законодательных органах.

     Принятие данных законов создаст правовую и финансовую базу для развития региональных систем профилактики, причём именно таких, которые описаны в разработанной Концепции.

     Финансовая  основа для развития общественной составляющей также заложена в Модельном законе в виде государственного и муниципального заказа на социальные услуги, в конкурсе на получение которого смогут участвовать все организации независимо от форм собственности. Реализации данного положения будет способствовать осуществление реформы в бюджетной сфере, основные положения которой изложены в документе «Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г.».

     Что касается г.Хабаровска, то конкурс муниципальных грантов для некоммерческих организаций, осуществляющих социальные услуги уже объявлен, чего никогда  не было ранее (см. Отчет за 3 период).

     Не требует дополнительного финансирования и реформированная деятельность структурных подразделений органов администрации, которые курируют вопросы профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних, поскольку их деятельность обеспечена бюджетом.

     Единственное направление, которое пока что не обеспечено стабильным финансированием - это PR-сопровождение системы. Вместе с тем представляется, что на эту деятельность также должен быть государственный и муниципальных заказ и СМИ и PR-агентства должны участвовать в конкурсе на их получение.

     Подводя итог сказанном, а также с учётом информации, изложенной в содержательных отчетах за три периода, творческая группа проекта считает, что цели, поставленные в проекте, достигнуты и краткосрочные результаты получены.

Руководитель проекта                                             Н.И.Новак  
Научный руководитель проекта                                                                        Н.П.Поличка