NPM - преимущества и недостатки

Дерри Ормонд
Эльке Лоффлер
 

     Мы предлагаем наш собственный взгляд на проблему применения NPM. NPM ставит перед его реализаторами столько же трудных вопросов, сколько дает эффективных и результативных  решений. Причина такого двойственного эффекта состоит в том, что в основном NPM фокусируется на экономических аспектах реформирования и слабо проработан в юридическом и политическом планах. Поэтому при решении вопроса о применении всей системы NPM или ее отдельных компонентов необходимо очень точно определить, какую комбинацию из ее элементов стоит применить.

     NPM стал широко известным в мире направлением административных реформ. Но несмотря на то, что он уже применяется в десятках стран, разные люди понимают под ним разные вещи. Даже в научной среде нет однозначного толкования NPM как целостной парадигмы.

     И хотя априори сложно определить, что же из себя представляет NPM, он тем не менее помог сконцентрировать внимание на основных функциях государственного управления, а также на тех конкретных проблемах микроэкономических реформ в муниципальном управлении, которые в первую очередь и стали объектом его применения.

     Необходимость принципиально новой концепции ясно обнаружилась в начале 80-х годов, когда многие страны столкнулись с целым рядом сложных задач, имеющих место быть и до настоящего времени, а именно:

     - неэффективность действующих институтов управления

     - нарастающая ограниченность ресурсов в противовес увеличивающемуся спросу населения

     - достижение границ роста общественного сектора

     - необходимость действовать в чрезвычайно динамичном и быстро меняющимся мире в условиях закостенелой бюрократической структуры

     - появление новых ценностей, не предусмотренных существующей системой.

     В ответ на такие вызовы внешней среды в 80-90-е годы был предпринят  целый ряд реформ, в той или иной степени вдохновленных парадигмой NPM. Поэтому нам представляется вполне логичным поднять вопрос о том, что же в этой парадигме является приемлемым, а что трудноприменимым.

     Для того, чтобы не говорить в абстрактном плане, мы просто будет брать конкретные случаи ее применения и рассматривать их.

     Предварительно можно сказать следующее:

     1. Нужно определить, что из этой концепции можно применить уже сегодня, а что оставить на будущее. Это включает в себя также способность к эффективному совершенствованию механизмов в процессе реформирования. Мы поддерживаем точку зрения, что общественный сектор должен совершенствоваться постоянно.

     2. Это должно быть что-то новое для нас. Здесь нет готовых к применению моделей, они должны рождаться исходя из специфических особенностей политической юридической структур, традиций, ценностей, экономических и социальных перспектив, даже места страны в мире.   Более того, разработанные принципы для какой-то отдельно взятой страны не должны дублироваться во всех сферах общественного сектора.

     3. Существуют, однако, некоторые основополагающие принципы, не всегда, правда, относящиеся к делу, но которым, тем не менее, должно быть уделено пристальное внимание.

     4. Большинство элементов NPM на самом деле не являются принципиально новыми и де-факто применялись и ранее. Так, например, в Германии в 70-х годах создавалось некое подобие государственных агентств, но естественное, без своеобразной идеологической подоплеки, свойственной концепции NPM.

     5. Каждая страна должна определить для себя комплекс целей, которые она хотела бы достичь, применяя методы NPM,  и затем уже, экперементальным путем на опытных площадках определить, какие элементы системы следует применить.

     6. Также необходимо иметь четкое представление о тех ценностях, которые затрагивает реформа. Это не должны быть только экономические ценности. Нас не в меньшей степени должны интересовать  юридические и политические аспекты административного управления.

     Устраняя неопределенность и неясность в понятиях, давайте выясним, какие те элементы системы включает в себя NPM.  Существует две основные концепции. Одна из них понимает NPM как соединение двух различных идейных направлений (Худ, 1991 год). Одно представляет собой направление новой институциональной экономики, рассматривающее новые принципы администрирования, такие как соревновательность, возможность выбора, прозрачность деятельности, переход на прогрессивную систему оплаты труда.  Второе - идея о применении принципов функционирования  частного бизнеса в административном управлении. Эта концепция уделяет особое внимание контрактному менеджменту, применению рыночных механизмов в общественном секторе введении в действие принципа оплаты труда по конечному результату. В таком понимании NPM применялась в ходе реформ в Новой Зеландии, а также частично в Дании и Великобритании.

     Большая часть критики NPM концентрируется на простоте модели., основанной на одном единственном принципе - принципе эффективности. Принимается во внимание успешное внедрение ее в некоторых странах, но указывается, что в таком виде в других странах она вряд ли будет результативной.

     Второй, более широкий взгляд на NPM, можно сказать, более прагматичный, рассматривает его как рациональный ответ на новые проблемы, с которыми сталкивается государственное управление. Поскольку в последнее время подобные процессы приобретают глобальный характер, можно предположить, что ответ во всех странах должен быть впринципе схож. Однако это не так. Разница кроется не в самих процессах, а в той политике и идеологии, которые скрываются за ними. Тем не менее представляется вполне возможным выделить наиболее устойчивые элементы NPM, а именно:

• распределение полномочий, гибкость управления
• контроль, ответственность и конечный результат
• соревновательность и право выбора
• совершенствование кадровой политики
• использование новых информационных технологий
• усиление регулирующих функций менеджеров
• совершенствование системы регулирования

     Так ка нет единого универсального решения для всех стран, в каждом конкретном случае определяется, какая комбинация вышеперечисленных средств будет наиболее приемлемой и целесообразной.

     Теперь рассмотрим некоторые аспекты NPM.

     1. Перераспределение власти. В настоящее время во многих странах придерживаются той точки зрения, что центральзованная модель управления больше не удовлетворяет современным требованиям общественного управления. Основные усилия реформ сосредотачиваются на перераспределении власти и ответственности между: высшим и низшим уровнем управления и между департаментами министерств и и муниципальными агентствами, работающими на принципах коммерческой организации только с целью не извлечения максимальной прибыли, а достижения максимально эффективного результата.  Процесс перераспределения основывается на допущении, что большая управленческая гибкость в конечном итоге является предпосылкой  и основой для долгосрочной консолидации финансовых ресурсов и их успешного распределения.

     Этот элемент системы также подкрепляется классическим набором экономических аргументов: во-первых, результатом такой политики становится большая открытость политичсеких институтов, а значит и более оперативное реагирование на запросы населения, во-вторых, информационные преимущества увеличивают административную эффективность, в-третьих, все новшества реализуются на местном уровне, где они перосредственно применяются для более продуктивного управления конкретной территорией.

     Теперь что касается формирование бюджета. В этом аспекте также проявляется принцип гибкости. Формирование бюджета в значительной степени от юридической проработки вопроса, а также от того, на каком конечном уровне местные законодатели контролируют расходование средств. Как же достигается большая гибкость? Во-первых, избавляются от классического способа формирования бюджета "снизу-вверх" и переходят к принципу "сверху-вниз", когда Правительство устанавливает фиксированные предел для всех бюджетных расходов, а также предел расходов для каждого ведомства.  Это новый процесс усливает правительственный контроль над совокупными расходами и обеспечивает маневрирование имеющимися ресурсами Во-вторых, во многих странах Парламенты уже не обсуждают бюджет построчно, а только лишь его основные положения и общие суммы расходов. Относительно прикладного распределения бюджета различные уровни гибкости могут применяться при конкретных трансфертах. Наименьший уровень гибкости естественно будет в случае, если трансферт не предусмотрен вовсе.  Больше гибкости проявляется в институциональных структурах, где трансферты в основном разрешены для четко определенных категорий расходов, таких как операционные издержки и инвестирование. Некоторые отрасли объединили все бюджетное финансирование для разных целей в один общий финансовый поток с тем, чтобы  получатели уже сами расписывали назначение расходования этих средств исходя из собственных расчетов. Вторая возможность для большей гибкости в финансировании заключается в отказе от практики возврата в центр не потраченных за отчетный период средств, а реинвестирование их в проекты по усмотрению местной администрации, но при условии окупаемости таких вложений.

     Управление персоналом. Здесь также, как и в случае с бюджетом, наблюдается использование гибкости системы. В общих чертах, система управления персоналом в системе NPM выделяет прежде всего следующие аспекты:

     - система жесткой классификации работ

     - мобильность кадровых ресурсов

     - жесткие условия найма

     - гибкость в системе оплаты труда

     - сумма вознаграждения конкретного работника  является результатом его переговоров с работодателем  в лице местного исполнительного органа.

     В результате применение этих принципов в соединении с системой передачи полномочий и распределения ответственности дало очень обнадеживающие результаты. Общая эффективность работ значительно возрасла. В качестве наиболее существенных причин называют самостоятельное определение необходимого количества персонала и договорная заработная плата.

     Однако во многих странах перспектива передачи полномочий и права распоряжения финансами совершенно не вдохновляет центральные органы власти, что вполне объяснимо, ведь тем самым они в значительной степени теряют контроль над местными органами власти, а значит и над ситуацией на местах, кроме общенациональных программ и юридических основ государства.

     Еще один важный вопрос заключается в том, насколько агентства (преобразованные департаменты муниципалитета) свободны в установлении своих собственных внутренних норм и правил или же следует в большей степени придерживаться общих схем управления, характерных для всех агентств, работающих в общественном секторе? Однако для выработки общих принципов работы  уже должно существовать по крайней мере некоторое количество сформированных агентств. Если же их количество ничтожно, вновь создаваемое агентство вправе вырабатывать для себя собственные правила, но они должны включать в себя в таком случае основополагающие принципы системы NPM, поскольку в дальнейшем другие агентства также будут основываться на них.

     Статистические исследования, касающиеся эффекта передачи полномочий по финансовому распределению показали значительные улучшения таких показателей, как собираемость налогов, снижение текущей задолженности и среднесрочного дефицита бюджета. Эти данные были подтверждены анализом шведской системы финансов, которая подверглась фундаментальным изменениям в последние 4 года.

     К рыночным механизмам, используемым в NPM, относятся прежде всего контракты, ваучеры, платные услуги.

     Принцип контракта заключается в том, что государственный сектор переуступает частному сектору выполнение некоторых своих функций на контрактной основе. Таким образом, профессионалам доверяется выполнение таких видов работ, как содержание муниципальных зданий и сооружений, печатные работы, уборка улиц и т.д.

     Контрактная система в значительной степени развита в Австралии, Новой Зеландии, Великобритании, США, Дании, Исландии. В некоторых странах частные компании занимаются вещами, еще совсем недавно считавшимися исключительной прерогативой государства: пожарной охраной в США, содержание тюрем в Великобритании, уход за инвалидами в Исландии, Национальная Счетная Палата в Новой Зеландии. В процентном соотношении переход на контрактную основу дает экономию в США - 20%, в Великобритании - 20%, Швеции -15-35%, Исландии - 20-25%, Дании - до 30%.

     В настоящее время происходит процесс увеличесния правительственных доходов за счет предоставления платных услуг. Цельь введения платных услуг - не только возмещение средств, но также создание более эффективной системы. Это достигается за счет прозрачности и обьяснимости цены как для продавца услуг, так и для покупателя. Это также в известной мере дисциплинирует продавца услуг, так как он формирует пакет предложений исключительно исходя из требований потенциального потребителя. Такая, ориентированная на потребителя политика таже является толчком для развития рыночных отношений и конкуренции.

     Наиболее ярким примером выгоды от использования платных услуг является Австралийское бюро статистики.  Как только они начали взимать плату за доступ к своей базе данных, ранее распространявшейся бесплатно всем без исключения, они испытали существенное падение спроса, что свидетельствовало о том, что большинство людей, получающих их услуги не нуждались в них. Более того, те, кто все же подписался на платные услуги (около 15% от всех ранее их получавших бесплатно) запросили сформировать пакет таких образом, чтобы он болше удовлетворял их потребностям. Отсюда вытекает основное преимущество этого элемента: предоставление лучшего по качеству продукта.

     Ваучеры представляют собой бумажные носители, указывающие получателя определенной услуги  у определенного  количества (установленного перечнем) поставщиков. По этому ваучеру человек получает право на получение товара или услуги, при этом сам поставщик указанного в ваучере товара или услуги затем предьявляет полученный ваучер для возмещения  денедными средствами от организации, эмитирующей этот ваучер. Основными отличительными характеристиками ваучеров является невозможность их передачи другому лицу или получения иной улсуги, кроме той, что на нем указана.

     Принципиальное преимущество применения ваучеров  состоит в том, что они дают возможность получить в конечном итоге минимальную цену у поставщика услуг при условии проведения открытых тендеров среди них в рамках честной конкуренции. И хотя до настоящего времени система ваучеров не получила широкого распространения она несомненно заслуживает внимания, особенно там, где качество услуг играет важное значение - образование, дошкольное образованиеЮ социальная работа, содержание жилого фонда.

     Таким образом, как уже было отмечено выше, практика NPM включает в себя ряд ключевых элементов, к применению которых нужно подходить очень тщательно и избирательно.  Здесь нет готовых к применению моделей, и тем более неправильной и даже вредной практикой нам представляется копирование опыта других стран, особенно с различной социально-экономической структурой и уровнем развития. Эту ошибку, кстати, допустили ряд африканских и латиноамериканских стран, пригласившие европейских специалистов для провеедения реформы, а точнее, для внедрения опыта NPM. Результат, к сожалению, в большинстве случаев был печальным.  Поэтому прежде всего нужно изучить основательно существующую систему местного самоуправления, адкватно определить уровень социально-экономического  развития, состояние политических институтов, выяснить ожидания и предпочтения населения, а потом уже рассматривать парадигму NPM и решать, какие элементы ее можно применить и в каком виде.