Границы NPM: опыт "революции Кеннета" в Австралии

Оуэн Хью

Дэйдрэ О'Нил

     Сейчас уже ни у кого не остается сомнений, что NPM является широко распространенным течением, представляющим из себя кардинально новые принципы государственного и муниципального управления.

     И хотя существует множество прямо противоположных мнений на этот счет, очевидным является факт того, что в период с 1992 по 1999 год Правительство Кеннета в австралийском штате Виктория реализовало универсальную программу управленческой реформы, основанную на элементах системы NPM, применяемых ранее в Великобритании и Новой Зеландии.

     И хотя новозеландские реформаторы пошли очень далеко в изменениях общественного сектора, можно сказать что те, кто реформировал штат Виктория, превосходящий по размерам Новую Зеландию, пошли еще дальше. Приватизация в Виктории зашла настолько далеко, насколько это только было возможно - практически каждое государственное предприятие  было продано. В то же время правительство запустило в действие амбициозную программу соревновательного тендера и контрактов на на получение и реализацию тех функций, что еще оставались правительственными. Условия работы для государственных служащих претерпели очень существенные изменения, повлекшие за собой многочисленные сокращения и увольнение. Перед остальными работниками была поставлена одновременно простая и в то же время очень сложная задача - повысить эффективность государственного управления и поднять кредитный рейтинг штата. Реформа началась и бысто набирала обороты.

     И вдруг в 1999 году Правительство Кеннета с огромным перевесом проигрывает выборы  и уходит в отставку, уступив место рабочей партии, потерпевшей от Кеннета сокрушительное поражение семью годами ранее.

     Без сомнения, этому неожиданному повороту были и свои политические предпосылки, но далеко не  последнюю роль здесь сыграли проводимые Правительством реформы. Нам кажется, что разбор этих реформ будет хорошим уроком для тех правительств, которые собираются применить систему NPM. Некоторые аспекты этой системы отлично зарекомендовали себя в штате Виктория, другие совсем наоборот. Хотя NPM - это связное и последовательное построение комплекса идей, он тоже имеет свои границы.

     С первого взгляда на принцип управленческих реформ видна их схожесть во всех странах, в том числе и в главных целях. Наиболее явными аспектами являются урезания расходов на государственный аппарат и общая экономия средств, приватизация государственных предприятий. но есть и другие сходные моменты, даже в деталях бюджетной системы, в видах регулирования при введении принципов конкуренции или изменениях в кадровой политике.

     Однако, все еще дебатируется вопрос о том, является ли NPM международным феноменом и является ли феноменом вообще. В частности отмечается, что например различные страны производят различные изменения в разное время и по разным причинам. Так Худ (1995 год) отмечает, что австралийское правительство сопротивлялось "агентированию" своей структуры, объясняя это опасностью разделения политики и ее реализации, в то время как Новая Зеландия и Великобритания делали прямо противоположное. Ошибка в аргументах Худа заключается в том, что в общем-то "агентирование" в Австралии все-таки произошло, только немного позднее. Агентства по предоставлению услуг были созданы через год после публикации книги Худа и сейчас по уровню своего развития они как раз приближаются к английским и новозеландским. То есть по времени проводимые реформы могут не совпадать, но их смысл остается тем же. Менеджмент вместо простого администрирования, упор на экономику, сокращение государственных функций и приватизация, распространенное использование контрактов - все это широко распространилось по миру, хотя и с некоторыми различиями в деталях.

     Имея ввиду Викторию, можно с уверенностью констатировать, что реформы проводились в соответствии с превалирующими международными теориями. Все элементы NPM имели место быть. Я предлагаю вкратце рассмотреть систему взглядов, обычно именуемых          

     NPM и затем сравнить их в тем, что было реализовано в Виктории. В 1991 году, за год до прихода к власти правительства Кеннета, Худ описал NPM как сочетание семи основных элементов:

     1) Требующий непосредственного контакта профессиональный менеджмент в общественном секторе. Это означает дать возможность менеджерам управлять.

     2) Четкие стандарты и установленные единицы измерения конечного результата. То есть требуется определение целей и ожиданий результатов деятельности.

     3) Высокая  продуктивность деятельности. Ресурсы распределяются в соответствии с оцененным результатом деятельности.

     4) Тенденция к разукрупнению частей общественного сектора.  Реформирование крупных организаций в корпоратизированные подразделения, организованные по продуктовому принципу, финансируемые раздельно и работающие друг с другом по схеме "дотянуться рукой".

     5) Тенденция к возрастающей конкуренции в общественном секторе. Переход на систему контрактов и публичных тендеров, использование соперничества как средства для снижения издержек и установления более высоких стандартов.

     6) Внедрение стиля управленческой практики, позаимствованной из опыта работы частного сектора. Уход от "военного" стиля руководства и "псевдо-армейской" этики, более гибкие условия найма на работу и система поощрений.

     7) Упор на большую дисциплину и бережливость в использовании ресурсов. то есть сокращение  прямых расходов, повышение рабочей дисциплины. Умение делать больше за меньшие деньги.

     Причем стоит отметить, что кое-что из вышеназванного начало осуществлять еще лейборитсткое правительство, бывшее до Кеннета, введение контрактной основы по найму на работу и оплаты труда по результатам деятельности. Но пришедшее ему на смену в октябре 1992 года Правительство Кеннета принялось осуществлять преобразования по Худу с рвением, ранее не виданным в Австралии. Штат Виктория в одночасье стал флагманом NPM-реформ и примером для подражания.

     Возможно, наиболее известной реформой, проведенной Кеннетом является продажа государственных предприятий. В наследство Кеннету достался общественный сектор по степени централизации  и власти государства не далеко ушедший от того, что было в бывшем СССР.  Таким образом, Кеннету было что продавать. В 1998 году всего было продано госсобственности на 24 миллиарда австралийских долларов, в 10 раз больше, чем федеральное австралийское правительство. Функции, перешедшии от государства в частный сектор всключали в себя: Государственную энергетическую комиссию,  Газовую и нефтяную корпорацию, железную дорогу, лесной фонд, Государственное страховое агенство, крупнейший в штате аллюминиевый комбинат.

     Кеннет также подня контракты на новые высоты - он начал использовать так называемый принцип "желтых страниц", который означает, что если в списке частных предприятий есть то, чьи функции совпадают с государственными, с ним тут же подписывается контракт на предоставление конкретного вида работ. И то, что началось со сбора мусора и содержания парков, закончилось  передачей в частный сектор таких сложных функций, как содержание детских больниц и библиотек. По контрактам в частные фирмы ушли также такие услуги, как информационные технологии и управление персоналом. Крайним выражением такого подхода явилась передача функций основного котролера бюджета, Главного аудитора частным аудиторским конторам, что вызвало резкое недовольство населения.

     Также была изменена система найма на работу. Все старшие менеджеры и секретариат департаментов штата были переведены на годовые контракты с последующей пролангацией с принципом зависимости оплаты от конечного результата.  Премьер Правительства штата  стал работодателем для глав министерств и ведомств, те же в свою очередь заключали контракты с персоналом своих департаментов. Совет по общественному управлению, который раньше занимался вопросами найма на государственную службу,  был  упразднен. Одновременно были ликвидированы все барьеры по найму приглашенный из других штатов и государств менеджеров.

     С этими и другими изменениями правительство Кеннета ставило перед собой задачу реализовать семь элементов Худа, описанных выше, и в конечном итоге они все были реализованы.  В том числе и реформы, касающиеся кадровой политики. Они были направлены на то, чтобы работник больше соответствовал требованиям, реализовывал свои способности с максимальным коэффициентом полезного действия и оплачивался исходя из реальных результатов своей деятельности. Контрактная система найма на работу и ограниченные по времени контракты давали возможность досрочно расторгать их и тем самым избавляться от низкоэффективных работников. В течении срока полномочий Кеннета найм людей со стороны стал нормой. При этом делается достаточно очевидный вывод о том, что лишь система побудительных мотивово может заставить работника выкладываться и использовать весь свой потенциал.

     После неожиданного поражения Кеннета на очередных выборах многие пыталсиь разобраться в причинах его падения. Казавшийся очень устойчивым  правительство после прихода к власти в течении очень короткого времени  с помощью приватизации и сокращения бюджета  изменило штат Виктория до неузнаваемости, в большинстве своем, в лучшую сторону.  Однако другие аспекты реформы вызвали явное неудовольствие граждан. А именно: несоответствие целей эффективности и качества услуг, проблемы во время проведения тендеров,  влияние некоторых реофрм на демократический процесс, неспособность в конечном итоге выполнить предвыборные обещания и удовлетворить ожидания населения от всего комплекса реформ.

     Эффективность как одна из основных задач оказалась камнем преткновения в системах образования и здравоохранения. Экономия средств и реструктуризация привели к закрытию 350 школ и увольнению 8.000 учителей. В системе здравоохранения было сокращено 1.400 коек и уволено 10.000 человек, в том числе 1.200 врачей. По статистическим показателям в штате Виктория оказались самые большие ро размерам классы  и самые низкие расходы на одного ученика. На что правительство ответачало заявлениями о достижении тем самым большей эффективности. однако среди населения росло непонимание, почему большая эффективность должна достигаться путем увеличения доличества учеников в классах и органичениме финансирования.

     В больницах тем временем стали нередки случаи отсутствия свободных коек, пациентам приходилось отказывать в диспансеризации, что также крайне негативно отразилось на общественном мнении.

     Контрактая и тендерная система, реализуемая правительством также подверглась ожесточенной критике. Во-первых, во время проведения тендеров в нескольких случаях была замечена пристрастность государственных чиновников и их заинтересованность в конкретном победителе тендера, во-вторых, движимый больше идеологическими, чем экономическими соображениями, Кеннет принудил местные местные муниципалитеты отдать под контракты частным фирмам 50%  всех своих бюджетных расходов. Таким образом, бостигая иллюзорной эффективности, были подписаны контракты даны на обслуживание родильных домов.

     В части влияния некоторых реформ на принципы демократии национальное возмущение вызвал уже упомнившийся случай с Главным аудитором, функции которого были переданы частным фирмам. Тем самым, в отличии от независимого аудитора, выполнявшего эти функции ранее создалась атмосфера (сточки зрения граждан) для манипулирования данными аудиторских проверок деятельности

     Правительства и интересах частного капитала. При этом населению были совсем не очевидны преимущества такого рода реформ, учитывая тем более сложившиеся негативное общественное мнение.

     Но самой основной ошибкой Кеннета при проведении реформ управления была неправильная компания по разьяснению ее причин и ожидаемых результатов. Сам ход реформ очень слабо ояснялся населению, за иключением риторических заявлений о целях достижения большей эффективности управления штатом. Количество доброжелательно настроенных обганичивалось небольшим кругом бизнесменов, к тому же еще и финансово заинтересованных в этом процессе.

     В конечном итоге потчи все преобразования, произведенные Кеннетом, после его смещения в 1999 году были отменены, тендеры прекратились, офис Главного аудитора вернулся в прежнее состояние. Главный урок, который следовало бы извлечь из всего этого состоит втом, что проводя чисто экономические реформы нельзя увлекаться идеолгией и забывать о поитических прицнипах управления. О том, что главной целью любых реформ является конкретный человек, и если он инспытывает какие-либо неудобства в результате их проведения, как то более низкий уровень образования или невозможность вовремя попасть на прием к врачу, или неверие в независимость контролирующих инстанций, это непременно самым прямым образом скажется на популярности таких реформаторов и на их избираемости в демократическом обществе. Поэтому реформы в стиле NPM безусловно являются новым, прогрессивным шагом в государственном и муниципальном управлении, но применять их нужно крайне избирательно и осторожно, с постоянным обьяснением их сути общественности и непосредственным мониторингом хода их проведения. И тогда они действительно двинут общество на новые рубежи и оптимизируют управление.