АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ  СТАНОВЛЕНИЯ  МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ
НА РОССИЙСКОМ ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ

     В июле-сентябре 2001г. Аппарат Полномочного Представителя Президента РФ в ДВФО провел комплексные проверки деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и территориальных федеральных органов исполнительной власти в  Амурской, Камчатской, Сахалинской областях и Приморском крае. В ходе проверок был проведен анализ состояния  развития местного самоуправления, который показал наличие огромного количества проблем и нерешенных вопросов, связанных со становлением местного самоуправления в субъектах федерации.

     Органы местного самоуправления в настоящее время действуют как местные (территориальные) органы государственной власти, с той лишь разницей, что руководителей этих органов избирает население. Такое сочетание демократических принципов формирования органов местного самоуправления  с принципом единоначалия в вертикали исполнительной власти ещё более усиливают противоречия в организации  деятельности органов местного самоуправления и ведут к повсеместному нарушению базовых принципов и норм ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».

     Анализ документов и проведенные в ходе проверок  беседы,  показали, что депутаты и специалисты органов государственной власти и органов местного самоуправления недостаточно хорошо ориентируются в той модели местного самоуправления, которая описана федеральными законами и которая должна строиться во всех без исключения субъектах РФ.     

     Несмотря на то, что проведены выборы, сформированы и функционируют органы местного самоуправления, однако в целом в территориях  не организована целенаправленная работа по становлению и развитию местного самоуправления.  В частности, не исполняется ст.9 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в соответствии  с которой федеральные органы государственной власти, а также  органы государственной власти Российской Федерации   обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении местного самоуправления. В частности, не ведется  разъяснительная работа среди населения об основах местного самоуправления,  отсутствуют региональные программы по развитию местного самоуправления, в  законодательных (представительных)  органах государственной власти нет программ законотворческой деятельности по развитию правовой базы местного самоуправления. Никто не занимается  разработкой модельных нормативных правовых актов ( Уставов, регламентов, положений о структурных подразделениях органов местного самоуправления и т.д.)  В результате, значительная часть нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления,  противоречат существующему федеральному и региональному законодательству, а также основам как общей теории управления, так  и муниципального управления в частности.  В частности, несмотря на то, что все Уставы муниципальных образований зарегистрированы либо законодательными органами (Хабаровский край), либо учреждениями юстиции (Приморский край), большинство из них противоречат существующему федеральному и региональному законодательству.

     В ходе проверок выявлены огромные проблемы  в организационном построении  администраций муниципальных образований. В ряде  территорий (в Камчатской области практически повсеместно, в других территориях - в отдельных муниципальных образованиях)  органы местного самоуправления работают либо вообще без регламентов, положений о структурных подразделениях, должностных инструкций и планов, либо эти документы носят весьма бессистемный, фрагментарный характер и ничего общего не имеют с реальной деятельностью. Как правило, в документах, отражающих построенный организационный механизм, а также  в практической деятельности администраций и представительных органов  отсутствуют логические связи между компетенцией органов местного самоуправления, установленной федеральными и региональными законами и Уставами, задачами структурных подразделений, должностными инструкциями, планами работы.

     В сознании депутатов и специалистов,  в документах (Уставах, бюджетах, положениях о структурных подразделениях, должностных инструкциях и планах работы) и в практической деятельности органов местного самоуправления нет четкого разграничения между  вопросами местного значения и переданными на исполнение в органы местного самоуправления государственными полномочиями.

     Проведенные в 1991году  исследования показали, что по состоянию на 1.07.1999 г. в России существовал 201 федеральный закон, в которых органы местного самоуправления наделялись отдельными государственными полномочиями в различных областях жизнедеятельности территорий.  Проведение повторного анализа федерального законодательства в 2001 году позволило выявить уже 243 федеральных закона, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

     Анализ показал, что никто из специалистов региональных  органов государственной власти и тем более глав местных администраций не имеют перечня переданных им на исполнение государственных полномочий, не испытывают потребности в составлении такого перечня, не подозревают о его объеме. Никто не знает и не считает стоимость переданных полномочий, а также не отражает их в муниципальных  бюджетах. Это, в свою очередь, приводит к  тому,  что размеры  долей федеральных и краевых налогов, трансфертов, субсидий и субвенций, оставляемых в муниципальных образованиях и передаваемых из федерального и региональных бюджетов в местные бюджеты, не имеют ничего общего с реальной стоимостью государственных полномочий,  переданных на исполнение в органы местного самоуправления.  Всё это приводит к хаосу во власти и к конфликтам между органами государственной власти субъектов федерации  и органами местного самоуправления.

     Анализ бюджетов муниципальных образований, проведенный в ходе проверок регионов показал, что никто ни в одном муниципальном образовании четко не может отделить собственные доходы муниципального образования и финансовые средства, переданные на исполнение государственных полномочий.    Ни в одном муниципальном образовании структура бюджета не соответствует требованиям  п.3 ст.36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

     Большие проблемы наблюдаются в области технологий исполнения вопросов местного значения.  Часть вопросов местного значения, определенных в п.2 ст 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» являются новыми функциями власти и никогда ранее не осуществлялись никакими  властными институтами. К числу таких вопросов относятся:

     -разработка  Уставов муниципальных образований,

     -управление муниципальной собственностью,

     -вопросы, возникшие в связи с разгосударствлением экономики и переходом на рыночные механизмы её функционирования.

     Как правило, и депутаты,  и специалисты администраций весьма смутно представляют технологию их реализации. Особенно явно эта ситуация наблюдается с  вопросами  местного значения, которые  начинаются фразой «создание условий для +..», в частности :

     10) создание условий для жилищного и  социально-культурного строительства;

     21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

     22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

     25) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

     26) создание условий для развития  физической культуры и спорта в муниципальном образовании.

     Анализ практики работы местных администраций  показывает, что ни депутаты представительных органов, ни специалисты местных администраций не могут наполнить адекватным содержанием словосочетание  «создание условий», а потому, продолжают работать в русле старых, традиционных для них представлений о государственном  управлении как о руководстве и контроле.  

     Немало трудностей возникает вследствие того, что часть вопросов местного значения по содержанию весьма схожи с государственными полномочиями или пересекаются с ними по ряду параметров. К таким вопросам относятся, например:

     6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

     7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

     11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

     12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

     13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

     27) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

     28) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

     29) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

     Это порождает неразбериху  по поводу технологий исполнения данных  вопросов и в целом по поводу разграничения полномочий между государством и местным самоуправлением.

     Как правило,  органы местного самоуправления живут в информационном вакууме, оторваны не только от современных средств связи (факс, электронная почта) и информационных ресурсов (Интернет), но и не в состоянии выписать и получать какие-либо печатные издания по вопросам местного самоуправления.

     Вместе с тем, практически во всех проверенных муниципальных образованиях  не организованы  в должной мере система обучения, повышения квалификации и переподготовки муниципальных служащих ни в каких формах.  И это несмотря на то, что практически в каждом из проверенных  регионах работают учебные заведения  профессионального образования, осуществляющие подготовку по специальности «Государственное и муниципальное управление».

     При наличии таких учреждений комиссия вынуждена констатировать факт  отсутствия системы научно-методического обеспечения развития местного самоуправления. Муниципальным образованиям не оказывается  методической и консультативной помощи в решении актуальных проблем. Не построена система мониторинга за состоянием развития   системы местного самоуправления в регионах,  за эффективностью  её деятельности, за возникающими актуальными проблемами.  

     Как представляется, одной из главных проблем на сегодняшнем этапе развития местного самоуправления является отсутствие у населения потребности участвовать в осуществлении местного самоуправления. Причиной тому являются старые представления о власти как элементе государства, которое научит, вылечит, обеспечит культурный досуг, предоставит жильё, благоустроит территорию и т.д.  Большинство населения в глубинке живет ностальгическими воспоминаниями о том, старом государстве, которое  решало все его проблемы. А теперь вдруг предлагается решать большинство вопросов обеспечения жизнедеятельности самому населению. Почему? Зачем? Этого не понимает никто. Никому не нужна ни самостоятельность, ни тем более ответственность

     Многие из вышеперечисленных проблем могли бы решаться даже без специальной поддержки органов государственной власти, если бы в регионах  существовали  ассоциации и союзы муниципальных образований, некоммерческие организации, содействующие становлению местного самоуправления. Однако, как показали беседы в муниципальных образованиях, эта деятельность не только  не стимулируется и не поощряется, но и отмечаются факты противодействия данной работе со стороны государственных органов власти субъектов федерации.

     Вместе с тем, сами органы государственной власти субъектов федерации крайне недостаточно занимаются проблемами становления и развития местного самоуправления в своих регионах. В частности, ни в одном субъекте федерации не созданы региональные программы развития местного самоуправления, как того требует  абзац 7) ст. 5 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».  Более того, беседы с некоторыми вице-губернаторами, курирующими вопросы местного самоуправления,  показали, что данные должностные лица сами плохо ориентируются в базовых понятиях местного самоуправления, не видят необходимости в его развитии и своими действиями не только не способствуют становлению местного самоуправления в регионе, а фактически являются главным тормозом данной работы.   

     В плане развития местного самоуправления в округе действует ряд  некоммерческих организаций, которые разрабатывают и реализуют проекты, финансируемые  в основном Представительством корпорации  «Фонд Евразия» в г.Владивостоке и Фондом Фридриха Наумманна. В настоящее время, Фондом Евразия поддержаны и реализуются более 20 проектов прямо или косвенно решающие проблемы местного самоуправления, которые позволили привлечь только в этом году более 1 миллиона рублей (более 350 тысяч долларов) на решение актуальных проблем становления местного самоуправления в Дальневосточном федеральном округе. Приведем лишь некоторые из них.

     1. Некоммерческое партнерство "Дальневосточные Правовые Ресурсы".

     Проект направлен на разработку российского аналога "новой модели управления", основанной на понимании функции государства и местного самоуправления  как поставщика услуг, наиболее востребованных в обществе. Команда проекта проведет семинары и конференцию, которые проанализируют результаты работы различных организаций (в том числе, получателей грантов) по реорганизации деятельности муниципальных органов и развитию сотрудничества с общественностью и бизнесом. Проект позволит привлечь ученых, экспертов и практиков в сфере местного самоуправления к разработке новой модели и дальнейшему внедрению ее элементов в муниципальных образованиях.

     2. Некоммерческое партнерство "Гражданские инициативы".

     Проект  направлен на  cоздание и экспериментальное тестирование модели участия некоммерческих организаций (НКО) в формировании и реализации социальной политики муниципального образования. Проект предполагает участие НКО в обсуждении нормативно-правовых документов, регламентирующих процедуры конкурсного распределения финансовых и иных ресурсов, предназначенных для развития местных сообществ, а также участие в грантовом конкурсе "Ярмарка социальных проектов". Ожидается, что НКО расширят свои возможности доступа к местным финансовым ресурсам и станут непосредственными участниками разработки программ развития города и региона.

     3. Дальневосточная ассоциация управления проектами АМУРНЕТ

     Грант выдан на повышение эффективности работы органов территориального общественного самоуправления (ТОС) в г. Благовещенске. Представители данных организаций пройдут обучение на семинарах по вопросам управления проектами и деятельности ТОС, разработают проекты для участия в грантовом конкурсе Общественного фонда "Согласие", созданного в рамках предыдущего гранта; примут участие в обсуждении существующей нормативно-правовой базы и нового проекта Положения о ТОС. Проведенная работа будет способствовать устранению правовых барьеров для развития ТОС и более активному участию населения в решении вопросов местного значения.

     4. Региональное Сахалинское отделение общественной организации МАНПО.

     Проект направлен на вовлечение представителей бизнес-структур и частных лиц в процесс благотворительной деятельности с целью эффективного разрешения социальных проблем. Партнеры и грантополучатели Фонда Евразия из Москвы и Калуги проведут трениг по следущим вопросам: принципы и технологии межсекторного взаимодействия, методы планирования общественной кампании, привлечение средств. К деятельности по проекту будут привлечены представителями некоммерческого сектора, бизнеса, властных структур и журналисты. Команда проекта выступит инициатором сбора средств на организацию и проведение ряда благотворительных акций. Ожидается, что вышеуказанная деятельность позволит привлечь дополнительные источники финансирования для проектов, направленных на разрешение проблем местных сообществ.

     5. Магаданская областная общественная информационно-просветительская организация "Живущая Арктика"

     Проект направлен на развитие сотрудничества между общественностью, государством и бизнесом. Проект предусматривает совместные тренинги, посвященные вопросам межсекторного взаимодействия, проведение "Недели социальных проектов, а также разработку Положения о конкурсе на соискание муниципального гранта в г. Магадане и участие общественных экспертов в работе конкурсной комиссии. Проведенная работа позволит увеличить объем местных ресурсов и привлечь большее число граждан и организаций, участвующих в решении проблем местного сообщества.

     Следует заметить, что проектной деятельностью, направленной на становление местного самоуправления в регионе занимаются и некоторые органы местного самоуправления. Самым ярким представителем здесь является Администрация Ногликского района Сахалинской области. В настоящее время она реализует проект направленный  на повышение эффективности работы органов местного самоуправления путем сосредоточения их усилий на потребностях местного сообщества. Использование опыта грантополучателей Фонда Евразия из Хабаровска, Биробиджана и Улан-Уде поможет провести активную разъяснительную работу по освещению возможностей и преимуществ самоорганизации граждан. В течение проекта будут разработаны модели территориального общественного самоуправления (ТОС), адаптированные к специфическим условиям районов проживания коренных малочисленных народов Севера, соответствующая нормативно-правовая база и оказано содействие в создании отдельных ТОС. Данная организация ранее уже получала и успешно реализовала грант Фонда Евразия. Новый проект предусматривает более активное вовлечение населения в решение проблем территории.

     В округе начала работу межведомственная комиссия по поддержке развития местного самоуправления при полномочном представителе Президента РФ в ДВФО. Комиссия создана в целях обеспечения реализации конституционных полномочий в области местного самоуправления, повышения эффективности деятельности федеральных округов органов государственной власти в реализации Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, совершенствования системы контроля за исполнением мероприятий программы.

     Основными задачами Комиссии являются:

     1. Организация в ДВФО работы по реализации органами государственной власти основных направлений политики государства в области местного самоуправления, определяемых Президентом РФ.

     2. Организация контроля за исполнением Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления в ДВФО.

     3. Представление Президенту РФ докладов о развитии муниципальных образований и реализаций полномочий местного самоуправления в ДВФО, внесение соответствующих предложений.

     Первое заседание комиссии состоялось 26 июня 2001года, на котором обсуждались актуальные проблемы развития местного самоуправления в округе, а также решались организационные вопросы деятельности комиссии. Представляется, что в будущем комиссия может сыграть значительную интегрирующую роль в объединении интеллектуальных, организационных и финансовых ресурсов для развития местного самоуправления в округе.

     Выводы.

     Подводя итоги анализа и обобщая их до масштабов Дальневосточного федерального округа,   можно сделать следующие выводы об уровне развития местного самоуправления в округе  

     1).  Органы местного самоуправления в настоящее время действуют как местные (территориальные) органы государственной власти, с той лишь разницей, что руководителей этих органов избирает население.  

     2).    Депутаты и специалисты органов государственной власти и органов местного самоуправления недостаточно хорошо ориентируются в той модели местного самоуправления, которая описана федеральными законами.  

     3) Отсутствие у населения потребности участвовать в осуществлении местного самоуправления.  

     4). Не ведется  разъяснительная работа среди населения об основах местного самоуправления.

     5). Проблемы  в организационном построении  администраций муниципальных образований:

     -органы местного самоуправления работают либо вообще без регламентов, положений о структурных подразделениях, должностных инструкций и планов, либо эти документы носят весьма бессистемный, фрагментарный характер и ничего общего не имеют с реальной деятельностью;

     -в организационном механизме, а также  в практической деятельности администраций и представительных органов  отсутствуют логические связи между компетенцией органов местного самоуправления, установленной федеральными и региональными законами и Уставами, задачами структурных подразделений, должностными инструкциями, планами работы.

     6) Проблемы в области технологий исполнения вопросов местного значения:

     -часть вопросов местного значения  являются новыми функциями власти и никогда ранее не осуществлялись никакими  властными институтами, поэтому  депутаты  и специалисты администраций весьма смутно представляют технологию их реализации;

     -депутаты и специалисты местных администраций не могут наполнить адекватным содержанием словосочетание  «создание условий», с которого начинаются формулировки ряда вопросов  местного значения.

     7) Никто ни в одном муниципальном образовании четко не может отделить собственные доходы муниципального образования и финансовые средства, переданные на исполнение государственных полномочий.    Ни в одном муниципальном образовании структура бюджета не соответствует требованиям  п.3 ст.36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

     8) Органы местного самоуправления живут в информационном вакууме, оторваны не только от современных средств связи (факс, электронная почта) и информационных ресурсов (Интернет), но и не в состоянии выписать и получать какие-либо печатные издания по вопросам местного самоуправления.

     9) В муниципальных образованиях ни в каких формах не организованы  в должной мере система обучения, повышения квалификации и переподготовки муниципальных служащих.

     10). В сознании депутатов и специалистов,  в документах (Уставах, бюджетах, положениях о структурных подразделениях, должностных инструкциях и планах работы) и в практической деятельности органов местного самоуправления нет четкого разграничения между  вопросами местного значения и переданными на исполнение в органы местного самоуправления государственными полномочиями.

     11).  Никто из специалистов региональных  органов государственной власти и тем более глав местных администраций не имеют перечня переданных им на исполнение государственных полномочий, не испытывают потребности в составлении такого перечня, не подозревают о его объеме.

     12). Никто не знает и не считает стоимость переданных полномочий, а также не отражает их в муниципальных  бюджетах.

     13).  Органами государственной власти субъектов федерации не организована в территориях целенаправленная работа по становлению и развитию местного самоуправления, не исполняются ст. 5 и 9 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в том числе:

     -в  законодательных (представительных)  органах государственной власти нет программ законотворческой деятельности по развитию правовой базы местного самоуправления;

     -отсутствуют региональные программы развития  местного самоуправления;

     -никто не занимается  разработкой модельных нормативных правовых актов (Уставов, регламентов, положений о структурных подразделениях органов местного самоуправления и т.д.).

     -отсутствует  система научно-методического обеспечения развития местного самоуправления: не оказывается  методической и консультативной помощи в решении актуальных проблем; не построена система мониторинга за состоянием развития   системы местного самоуправления в регионах,  за эффективностью  её деятельности, за возникающими актуальными проблемами.  

     14) Со стороны государственных органов власти субъектов федерации   не только  не стимулируется и не поощряется деятельность по созданию ассоциаций и союзов муниципальных образований, но и отмечаются факты противодействия данной работе.

     15) Некоторыми вице-губернаторы и другие должностные лица органов государственной власти, курирующими вопросы местного самоуправления, сами плохо ориентируются в базовых понятиях местного самоуправления, не видят необходимости в его развитии и своими действиями не только не способствуют становлению местного самоуправления в регионе, а фактически являются главным тормозом данной работы.  

          Перечисленные выше проблемы и противоречия приводят к крайне низкой эффективности самого массового и  самого приближенного к населению института власти, формирует негативное отношение к власти в целом и не способствует укреплению государственности. Вместе с тем, как показывает анализ, в округе есть интеллектуальные, организационные и финансовые ресурсы для организации более целенаправленной, системной и эффективной работы по развитию местного самоуправления в округе. Это, в свою очередь, будет способствовать развитию муниципальных образований. Требуется интеграция ресурсов и координация деятельности всех организаций, работающих в рамках данной задачи.