NPM  - НОВАЯ МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВОМ,  ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ПОЛОЖЕНИЯ

(Стенограмма лекции, прочитанной в школе-семинаре
«Местное самоуправление на российском Дальнем Востоке» 8 октября 2002 года)

     New Public Management (NPM) - это современная модель реформирования общественного управления. Более чем  в 70 странах мира проводятся  реформы  принципах  NPM.  В том числе и большинство  экономически развитых  стран мира, которые также  наиболее далеко продвинулись в вопросах организации общественного управления, как на  государственном, так и муниципальном уровне.

     NPM - в переводе и означает - новое общественное управление или новое управление обществом. Название  NPM как и сама концепция пока не  имеет русских аналогов.  Возможно такое понятие и не понадобится, так как  название NPM становится вполне интернациональным (как маркетинг, менеджмент и др.), его так называют и в неанглоязычных странах, например, в Германии, Голландии и др.

     Идея NPM  возникла в конце 80-х годов  и  в  прошедшие 15-20 лет происходило ее становление и апробация.  NPM  не   продукт теоретических изысканий, а обобщение практического опыта, который был в этих странах осознан.

     Прежде чем говорить о новом общественном управлении полезно вспомнить, что мы называем общественным управлением?  Мы живем в обществе, в котором государство выполняет, какие-то функции, прежде всего это функции управления общественной жизнью. Но само понятие общества намного шире, чем понятие государство и поэтому, что же такое общество и  что такое общественное управление, что, собственно говоря, подлежит реформированию? Прежде всего, общество - это  люди, которые в этом обществе живут и действуют. Они  создают всю структуру общества.  Так они создают организации, которые помогают им решать, какие-то проблемы: профсоюзы, различные партии, некоммерческие организации и т.д.

     Некоммерческие организации бывают большие, маленькие и даже гигантские, например, такие  как Организация объединенных наций. Эти некоммерческие организации могут быть автономны, могут сливаться между собой. Они часто называются третьим сектором общества.  НКО  в свою очередь, взаимодействуют с гражданами. Каким образом? Во-первых, они создаются этими гражданами. Во-вторых, они решают проблемы этих граждан, они создаются именно для того чтобы решать, какие-то проблемы. И часто они спонсируются самими гражданами и создают рабочие места для граждан или оказывают материальную помочь некоторым группам граждан, т.е. существует финансовое взаимодействие между НКО и гражданами.

     Второй сектор общества - бизнес-сфера - это коммерческие организации, которые создают какие-то материальные блага и услуги. Они тоже взаимодействуют с гражданами. Они удовлетворяют какие-то потребности, т.е. они производят товар для граждан и продают этот товар гражданам и получают прибыль. С другой стороны, бизнес организации создают рабочие места для граждан и обеспечивают возможность получения заработной платы. Коммерческие организации взаимодействуют так же  и с третьим сектором - некоммерческими организациями. Во-первых, они обеспечивают их товарами и услугами, а еще часто выступают спонсорами некоммерческих организаций.

     И еще один сегмент общества - это государственное и муниципальное управление. Этот сектор иногда ошибочно называют властью. Ошибочно, так как власть это не институт, а функция, которая в различные периоды и при различных обстоятельствах может принадлежать и другим субъектам общества. Например, в момент выборов в демократических обществах,  власть принадлежит непосредственно гражданам, которые и передают ее в другие руки при голосовании. Этот момент краток, но очень значим, так результат волеизъявления может изменить не только кадровый состав органов государственного управления, но и политический курс, а иногда и политическую систему в целом.  После выборов власть переходит к выборным органам или должностным лицам, а граждане ее утрачивают до следующих выборов.

     Государственное управление в России умеет трехуровневую структуру: федеральный уровень, уровень субъекта и уровень местного самоуправления, его еще называют муниципальным. Государственное управление взаимодействует со всеми тремя другими секторами общества. Государство взаимодействует с гражданами, потому что граждане выбирают выборные органы на различных уровнях, выбирают глав администраций. С другой стороны, государство в лице своих органов оказывает определенные услуги гражданам.

     Государство взаимодействует с некоммерческими организациями и они в свою очередь взаимодействуют с государством. Некоммерческие организации могут выступать как производители каких-либо услуг, которые передают государству или выполняют определенные функции, освобождая от их выполнения государственные органы. Сами некоммерческие организации имеют серьезное влияние на государство, потому что они объединяют граждан, а объединенные граждане всегда лучше могут донести свою позицию до государства, чем не объединенные. Поэтому государство  часто приходит к соглашению с объединенными или крупными некоммерческими организациями, строит в отношении их особую политику.

     С другой стороны государство, конечно, взаимодействует с коммерческим сектором, оно так же является крупнейшим потребителем товаров и услуг производимых в экономическом секторе. Коммерческие организации платят налоги, которые являются основой формирования бюджетов. Кстати налоги платят и некоммерческие организации, и граждане, все они являются налогоплательщиками.

     Все вышесказанное, это упрощенное представление о структуре общества. Как же управляется общество? Что можно считать общественным управлением? Это конечно государственное управление, так как главной функцией государства и является организация управления в обществе.  Но общественное управление несколько шире  только государственной деятельности -  это еще и все те области, в которых государство пересекается  и взаимодействует с другими секторами общества и самоорганизация внутри негосударственных секторов. Все это вместе относится  к  общественному управлению.

     Это больше, шире, чем государственное управление, т.е. общественное управление понятие более широкое, чем понятие государственного управления. Оно включает в себя обратную связь взаимодействия с коммерческими, не коммерческими организациями и гражданами. С другой стороны, оно конечно более узкое понятие, чем понятие общество. Потому что и у граждан, и у некоммерческих организаций, и у коммерческих организаций есть масса своих интересов, есть своя деятельность, есть свои собственные взаимодействия, куда государство никак не вмешивается (во всяком случае, не должно вмешиваться), потому что это за пределами вопроса общественного управления.  Таким образом, общественное управление -  это собственное государственное управление, т.е. взаимодействует с тремя секторами по разрешению общественных вопросов, вот именно об этом направлении мы будем говорить, когда начнем говорить о NPM.

     Говоря о NPM, мы будем говорить об опыте  других стран, т.к. в России такого опыта пока нет, хотя есть подходы, которые совпадают с идеологией NPM.   Например, на заседании комиссии при Президенте РФ, которая готовит предложений по разграничению полномочий между различными уровнями власти говорилось, что при разграничении нужно так регулировать отношения на всех уровнях, чтобы  распорядительные функции государства обеспечивали населению максимальное количество услуг (!),  а это уже элемент NPM.

     В семидесятых годах во многих Европейских странах и в Америке, в Германии сформировалось государство, так называемое всеобщего благоденствия, т.е. государство, которое выполняло огромное количество социальных функций. Это очень напоминает, то, что было у нас, т.е. государство, которое, по существу, выполняло по отношению к обществу и отдельного человека функции патронажа, т.е. которое берет на себя решение массы всяких функций и задач. Это породило массу неприятностей. Во-первых,   возникли серьезные дефициты бюджетов, потому что все эти функции государство должно теперь финансировать.  Во-вторых, для того чтобы государству исполнять такое количество  социальных функций требуется большой штат чиновников. Это привело к огромному росту управленческого аппарата.

     Кроме того,  произошло очень быстрое ускорение социального развитии, за которым не успевало государство. А именно, скорость роста количества проблем, которые возникают по мере того, как общество  развивается,  стало намного больше скорости реакции государства на эти проблемы. То есть проблема уже возникла, созрела, стала болезненной, а государство только ищет подходов ее решения. И это постоянное запаздывание стало очевидным.

     В итоге произошел рост недовольства общества. Критика шла по следующим направлениям:

     -государство стало слишком  дорогим и слишком неповоротливым;  

     - государство обеспечивает очень низкое качество услуг, при этом эти услуги очень дорого стоят, а качество их остается либо неизменным, либо ухудшается;

     -государство чрезмерно регламентирует частную жизнь человека и общества.

     Критика привела к тому, что начали осуществляться попытки переосмысления сложившегося положения, попытки ответить на вопрос: «А как же можно управлять обществом  по-другому?».

     Вот тогда и появились первые опыты построения и внедрения NPM. Надо сказать сразу, что в NPM  нет какой-то стандартной модели, которая бы работала во всех странах. Это только общие подходы, общая идеология, общие положения, а каждая страна ищет свои собственные способы их реализации, исходя из своей  специфики. Однако внедрение в разных странах NPM имеет одинаковые цели.

     Какие же это цели? Первая цель -  это оптимизация общественного управления.   Если вы читали Джерома, то помните, как три человека собрались путешествовать в лодке. Собираясь в дорогу они хотели взять всё то, что им может пригодиться. Когда же они составили этот список, то поняли, что не только лодка, даже караван лошадей не сможет всё это увести. И тогда они приняли мудрое решение: нужно брать не то, что может пригодиться, а то без чего нельзя обойтись!  Вот это тот подход, который нужно использовать, при определении оптимальных функций государства. Только то, без чего нельзя обойтись должно делать государство, а не то, что оно в принципе может делать. Иначе корабль государства становится совершенно неподъемным для общества. Как говорят, у нас  такое большое государство, что на него просто не хватает народа.

     NPM - это повышение эффективности. Те расходы, которые все-таки направляются на общественное управление, должны быть оптимальными, т.е. при меньших затратах надо получать как можно больший результат.  Правда иногда NPM критикуют за то, что он слишком ориентирован на экономическую составляющую в ущерб, психологическим, политическим целям государства.

     NPM - это гибкость. Общественное управление было слишком закостенелым,  т.е. очень долго разворачивалось, и  эта «поступь слона» не вписывалась в новую реальность когда требовалось быстрые, динамичные изменения.

     Какие же основные подходы NPM апробировались в различных странах?  

     Для совершенствования общественного управления применялся опыт управления в   экономическом секторе, в управлении коммерческими предприятиями, поскольку он по определению ориентирован на оптимизацию, эффективность и гибкость. То есть первый подход - это использование опыта коммерческого частного сектора для управления обществом.  Для этого необходимо, во-первых,  наведения порядка внутри государственного сектора, методом разграничения функций, как по вертикали, так и по горизонтали. Не должно быть перепутанных, перекрещенных, дублирующих, брошенных государственных функций. Если все функции хорошо разграничены, то там совершенно понятные потоки. Потоки снизу вверх и сверху вниз, никаких пересекающихся функций, никаких совместных компетенций, никаких брошенных компетенций, в принципе не может быть.

     Эта попытка создать стройное государство должна проявиться в трех основных  последствиях:

          а) в урегулированных функциях и взаимоотношениях;

          б) в экономии средств, потому что, когда все понятно как все делается, то не нужно создавать новых структур и механизмов;

          в) максимально позитивный эффект для самих жителей, т.е. государство должно выполнять все функции только в интересах самого общества.

     Механизм перехода  к более стройному государству получил название принципа субсидиарности.  Принцип субсидиарности предполагает,  что функции публичной власти должны закрепляться на том уровне, где они максимально качественно выполняются. При этом  передача функций должна происходить  не сверху вниз, а снизу вверх. То есть  вначале нужно решить, что может  сделать сам гражданин, под свою ответственностью, и туда вообще никому вмешиваться  не нужно - вот первое.   Второе,  что может сделать организация, ассоциация граждан, сами под свою ответственность, туда государству вмешиваться не нужно.  И только то, что граждане сами и их организации сделать не могут, передается в самый начальный - в муниципальный, местный орган управления. Вот здесь на этом уровне, решается большинство проблем связанных с обеспечением обычной жизни гражданина.   

     Вот граждане компактно разместились в каком-либо поселении (муниципальном образовании) и у них там масса всяких проблем. Кто будет топить, как будет вода поступать, как будут убираться улицы, как вывозиться мусор, как будут учиться их дети, как будут лечиться их родственники и они сами и т.д.?  При этом органы местного самоуправления муниципального образования  берут  на себя те функции, которые они в состоянии решить.  А те функции, которые они решить не могут, они передают на уровень субъекта федерации.  

     Что может делать субъект федерации? Субъект берет на себя только функции, которые может решить. А те,  что не могут быть решены на уровне субъекта, передаются ещё выше - на уровень федеральной власти.  Естественно, что вместе с полномочиями и компетенциями распределяются и финансовые ресурсы.  То есть  функции не обеспеченные финансами - это нонсенс, это только российский опыт!

     На семинаре в Хабаровске мы спрашивали г-на П.Шредера,  а что делать,  если  функции передали,  а денег нет?  Г-н Шрёдер ответил, что если вы не владеете волшебной палочкой, не верите в сказки, то выполнить функции без денег нельзя. Хотя когда он в первый раз приехал в Россию и познакомился с этой ситуацией, то сначала был в недоумении, даже подумал, что это како-то «ноу-хау». Но когда поподробней разобрался, то  понял, что конечно же для выполнения функций все равно финансы находятся, другое дело откуда они берутся и каким образом они проводятся и кто за это платит. Ведь кто-то за это всё равно платит! Поэтому для реализации функций всегда необходимы финансы.

     Такая система распределения функций естественно связана с финансами, т.е.  если вы на местном уровне не можете содержать собственно армию, но при этом хотите, чтобы  вас защищали от возможных узурпаторов и агрессоров, то эту функцию вы передаете для выполнения национальному  правительству и через свои налоги будете эту деятельность оплачивать.

     Как определить на каком уровне лучше всего выполняется та или другая функция? Есть два основных критерия.

     Первый критерий - где наибольшая заинтересованность в их исполнении, где есть заинтересованные лица в  реализации данной компетенции. Если нет заинтересованных лиц, то компетенция будет, а реализации нет, или она будет настолько своеобразна, что ничего общего с первоначально поставленными целями иметь не будет. Здесь есть очень удачный пример. Какой закон наиболее полно работает в России? Тот, в который наибольшее количество изменений за единицу времени было внесено. И это закон о выборах. Вот пример, когда заинтересованные лица двигают даже законодательной практикой.

     Второй критерий - это возможность реализовать эту компетенцию. Обычно эти критерии совпадают, т.е. там, где есть заинтересованные лица, там есть и возможность их реализации.  Но иногда это не так, не всегда там, где есть заинтересованные лица, там же есть и возможность реализации. Например, в образовании нуждаются конкретные люди, которые живут в муниципальных образованиях. Однако реализация этой функции на уровне муниципального образования очень ограничена и не только отсутствием финансов.  Дело в том, что сфера образования все-таки закладывает фундамент развития общества в перспективе, и она должна иметь определенные общие принципы для построения.   Поэтому в мировой практике, насколько мне известно, нет аналогов, чтобы образование было на уровне местного самоуправления, как правило, это всегда либо функция субъекта федерации, как, например, в Германии, или на федеральном уровне, как, например во Франции.

     Или ещё пример, мы живем на границе с Китаем, нам бы очень хотелось, что бы граница была крепка и чтоб мы не беспокоились за себя. Но, очевидно, если мы захотим реализовать тут собственную пограничную политику, то у нас вряд ли что получится, даже если мы поставим под ружье всех до одного жителей хабаровского края, Амурской области и Приморского края.  Поэтому данная функция передана на на федеральный уровень, туда где она может быть реализована.

     Очень важно, чтобы функции власти не смешивались. Вообще идея, что одну и ту же функцию может осуществлять более чем один субъект, она порочна, так как если ответственность не разделена, то кто-то захватывает эту функцию, либо ее вообще никто не исполняет.  Поэтому функции совместного ведения это то, что во всех странах мира пытаются избежать. У каждой функции должен быть один исполнитель - одно ответственное лицо, которое под свою ответственность эту функцию выполняет.

     Уровни компетенции должны быть максимально приближены к населению, получателю этой услуги.  У нас же очень часто функции-социальные услуги закрепляются за государственным уровнем, затем передаются на уровень субъекта, а от него передаются в муниципалитет. Всё это сопровождается передачей финансов с уровня на уровень. Вместе с тем немецкий опыт показывает, что даже в Германии, где достаточно жесткий контроль финансов, при передаче финансов с уровня на уровень, без всякого воровства теряется 15% от суммы, что связано с обеспечением самого процесса передачи.  

     В Конституции Германии за каждым органом власти закреплены функции и  налоги, необходимые для реализации данных функций. При этом никто не может эти налоги перенести на другой уровень.   То есть  все финансовые ресурсы прямо и  жестко закреплены в Конституции за определенными уровнями власти. Это все связано с разграничением полномочий по вертикали между местным самоуправлением, субъектом федерации и федерацией.

     Стройное государство предусматривает и новое разграничение компетенций по горизонтали, то есть  внутри каждого уровня. У нас сегодня обсуждалась больная тема взаимодействия двух органов: представительного и исполнительного, или их еще называют политического и административного. Каким образом? Не только у нас в России (но у нас в особенности), наблюдается  полное смещение компетенций этих двух органов. Администрация выполняет чисто политические функции, а Дума рвется контролировать абсолютно функции распорядительные  С другой стороны, Дума абсолютно спокойно отдает политические функции, т.е. решение вопросов, что делать и сколько это стоит - вот это абсолютно политические функции, определять должна Дума в стратегиях.  А органы исполнительные, административные должны определять как эта стратегия будет выполняться, т.е. каким образом это лучше сделать.

     Концепция NPM вносит свои изменения и во взаимоотношения этих двух субъектов.   Дума должна определять цели деятельности власти,  потому что именно Дума представляет интересы избирателя. По существу депутаты должны быть голосом народа, они должны аккумулировать информацию об интересах общества и использовать свои депутатские мандаты, право поднимать руку для определения целей и приоритетов.  Во-вторых, как эти цели обеспечить ресурсами, т.е. какие ресурсы предоставить для решения этой цели. Вот это и есть полномочия Думы и ничего другого. Полномочия административного органа - определение способов достижения поставленных целей. То есть Дума дает заказ, а администрация  решает, как этот заказ можно исполнить. Дума должна спросить за конечный результат, а не за то как администрация это делала.

     Кроме того, администрация определяет способы достижения цели и распоряжается предоставленными Думой ресурсами. При этом она естественно отчитывается и за первое и за второе, т.е. достигнуты ли цели и как потрачены ресурсы, не с точки зрения сколько и куда, а с точки зрения насколько эти ресурсы обеспечили достижение заданных целей. При таком взаимодействии компетенции остаются на своих местах и поле для  конфликтов резко сокращается.

     У нас, и не только у нас, а  во всех странах мира депутатский корпус с точки зрения общественного управления -  дилетанты, потому что они этому не учились и действуют по принципу «что-то хочу, а сам не знаю что».  При этом начинают искать, вот почему в какой-то статье деньги пошли сюда, а могли бы пойти сюда и куда они пошли и т.д. Занимаясь мелкими вопросами, они абсолютно упускают вопросы стратегии. А администрация, очень часто вполне сознательно, депутатским корпусом манипулирует. Специально подбрасывая Думе такие вопросы, по поводу которых Дума  начинает бурно и много заседать, администрация тем временем спокойно забирает у неё  всю политическую власть. Сказать что это очень хорошо для администрации, нельзя, потому что вместе с политической властью администрация забирает и политическую ответственность, так как в этом случае никто не предъявляет Думе счет а все претензии населения обращены бывают к администрации.   Администрация должна понять, что если она будет работать в пределах своей компетенции у нее резко улучшиться сон и все остальное, что с этим связано, потому что она будет выполнять только то, что ей сказала Дума.  

     Когда же  полномочия распределены по принципу NPM, то между Думой и администрацией возникает отношение сотрудничества. Такое изменение подходов, построение стройного государства по вертикали и по горизонтали приводит к тому, что упорядочивается и активизируется деятельность самого государства.

     Как я уже говорила, NPM предполагает использование наработанного в рыночном секторе опыта на службу сектору общественному. В этом случае администрация перестаёт быть органом власти. Однако, что такое власть? Власть-это возможность принудить к выполнению чего бы там не было. Традиционно считалось, что есть какое-то дикое население и его объединения, образования, организация, предприятия, которых надо одомашнивать. Одомашнивание осуществляется принудительно со стороны органов власти,  у которых  для этого есть «палка и пряник».

     По NPM  это не так. В этом случае население это не объект воздействия  и не проситель, он клиент, которому оказываются услуги.  А у клиента есть потребности, и  клиент, как вы знаете, всегда прав. Относитесь к нему как к клиенту и тогда у него с вами будет дружба, потому что они к вам будут относиться как к людям, которые облегчают его жизнь, а не как к каким-то пастухам над стадом, которых все не очень любят. Кроме того, меняется отношение к такому понятию как бюджет.  При таком подходе  бюджет -  это договор, на исполнение услуг, где оговаривается, какие услуги, в каком количестве, какого качества и сколько они стоят, а  Дума-это заказчик услуг, которые делаются от имени населения.

     Если администрация - это предприятие по производству услуг, то она должна  ориентироваться на продукт. Что такое продукт? Продукт это услуга или несколько услуг, в которых нуждаются потребители. Производя услуги для общества, администрация должна знать, а что же надо людям, в чем они нуждаются. На рынке всё просто. Там люди покупают все, что им нужно.  Здесь все смазано, потому что не всегда продукт напрямую оплачивается финансами. Поэтому, чтобы не было распределения непонятно кому и непонятно чего, необходимо как можно больше услуг, в том числе и услуг, оказываемых государством, передавать на платную основу.  Вместе с тем это не всегда можно сделать, потому что есть общественные услуги, которые оказываются большому количеству людей. Как быть здесь?

     В практику работы администрации необходимо вводить обычный маркетинг для того чтобы узнавать что нужно, а что не нужно населению.  Во всех странах,  в которых внедряют NPM, это очень важное направление деятельности, причем мониторингом занимаются оба органа местного самоуправления. Администрация -для того, чтобы узнать, что еще можно предложить населению, а значит получить больше денег и получить больше удовлетворенности населения. Мониторингом занимается и представительный орган, для того чтобы знать насколько население удовлетворено теми услугами, которые она получает от администрации.

     Приведём пример, как изменяется бюджетный процесс и взаимодействие между представительным и распорядительным органом в концепции NPM?

     Во-первых, Дума определяет стратегию развития территорий,  планирует, что будет через 10-15 лет. Сегодня у нас  стратегией развития территорий на перспективу редко кто занимается, а вообще во всем мире это является повседневной практикой. Причем, говоря о стратегии, речь не идет о большом документе, составленном учеными. Под стратегией развития территорий подразумевается своего рода общественный договор между всеми общественными силами, между населением, администрацией, политиками, некоммерческими организациями, организациями коммерческими, по поводу того, что должно быть с территорией в какой-то промежуток  времени. Обычно речь идет о 20-30 годах, потому что дальше далеко заглядывать тяжело, а ближе - это уже не стратегия, а тактика. Итак, представительный орган муниципального образования должен   определяет стратегию,  например, каким должно быть муниципальное образование г.Елизово или каким должно быть муниципальное образование Биробиджана. А мы через 30 лет собираемся  здесь в Биробиджана тем же составом школы-семинара и  видим совершенно другой город, потому что Дума Биробиджана, члены которой присутствуют сегодня здесь, приняла стратегию развития этого города на  20-30 лет.

     Во-вторых, Дума составляет перечень, тех товаров, услуг, продуктов, которые  хотело бы получать население от органов местного самоуправления для удовлетворения своих потребностей. При этом, перечень представляется в двух измерениях: по количеству и качестве каждого вида продуктов.  Например,  

     -мусор должен вывозиться ежедневно с 10 до 15 часов,

     -улицы должны очищаться  в течении темного времени суток,

     -зеленые насаждения должны занимать не менее 15% площади вот этого муниципального образования,

     -и т.д.

     При это каждое такое «задание» должно быть измеримо, дабы затем можно было зафиксировать факт его исполнения или неисполнения.  Подготовив данный документ-проект общественного договора  или проект бюджета, Дума направляет его  в администрацию. В администрации сидят профессионалы, люди, которые знают как можно выполнить эти задания и сколько это будет стоить, сколько потребуется работников,  материальных ресурсов, наконец времени на все эти задания.

     Администрация, составив «бизнес-план», посчитав ресурсы, необходимые для выполнения заданий, наверняка придет к выводу, что на всё, что желает население, бюджетных денег и других ресурсов в муниципальном образовании нет, поскольку, как правило, желания всегда больше возможностей. В этом случае Дума должна либо найти дополнительные источники финансирования, либо  принять решение об исключении некоторых заданий или их изменению, о сокращении перечня продуктов и услуг, которые будут предоставляться  населению за счет бюджета муниципального образования. Например, пусть мусор вывозится не каждый день, а через день. Конечно, это хуже чем каждый день, но это мы можем себе позволить. Конечно, хорошо чтобы  лампы горели все темное время суток. Но, учитывая, что люди по ночам редко ходят, где то перед рассветом, часов, например,  с 4 утра можно свет выключать, чтобы сэкономить деньги и т.д.

     Однако, Дума должна также и проверить представленные расчеты. Не исключена возможность, что при расчете бюджета администрация завысила  стоимость продуктов и услуг, которые будет предоставлять населению. В этом случае, Дума должна попытаться найти на исполнение данных заданий других исполнителей. Каких?

     Вот тут в конкурс за исполнение заданий (муниципального заказа) включаются два основных сектора: некоммерческие и коммерческие организации. Должен быть  объявлен конкурс на реализацию этого  заказа. При этом администрация тоже может участвовать в данном конкурсе на общих основаниях.  Если желающие находятся - прекрасно.  Если не находятся, то придется договариваться с администрацией. Когда все согласования заканчиваются, т.е. договорились о количестве, качестве и цене, тогда заключается договор, в котором в роли Заказчика выступает Дума.  Если со стороны Исполнителя выступает Администрация, то её необходимо предоставить полную автономию при исполнении данного заказа и право распоряжаться переданными ей  средствами.

     При таком подходе  никто не будет вмешиваться в чужую компетенцию, не потребуется вмешиваться в кадровую политику, в технологию управленческой деятельности.  Дума при этом должна отслеживать уровень удовлетворенности населения, полученными продуктами и услугами, поскольку это и есть оценка деятельности органов местного самоуправления.  Кроме того, администрация через какой-то период времени, обычно раз в квартал, представляет отчет о том, что выполнено за бюджетные деньги и что ещё предстоит сделать.  Вот так строятся взаимоотношения в NPM. Они прозрачны и понятны. У всех своя компетенция  и свои интересы, и они не пересекаются.

     Наибольший выигрыш в этом случае получает население. При этом, у населения совершенно меняется отношение к органам местного самоуправления, показателем чего является процент населения,  участвующих в местных выборах. Заметим, что  в большинстве стран (Европейских и  других развитых странах) самые популярные выборы - это выборы в местные органы власти, куда приходят до 90 % населения. Это значит, что население испытывает  большой интерес к местным проблемам и ему небезразлично, кто будет решать их проблемы. У нас же всё наоборот. Дай бог, если  30% «загонят» на избирательные участки.

     Во-вторых, такой подход меняет отношения граждан к самой муниципальной службе. И это очень выгодно для самих муниципальных служащих, поскольку их   заработная плата должна быть привязана к конечному результату.  NPM берет от рынка не только  способы взаимодействия, но и методы стимулирования. Заработная плата муниципальных чиновников, не должна являться пособием раз и навсегда данным, связанным с сроками выслуги лет и личной преданности своему начальству. Она должна зависеть от размеров и качества предоставленных ими услуг населению.

     В ряде стан в органах местного самоуправления существует, так называемый, «магазин услуг», куда  приходит клиент - житель города и может в этом магазине получить сразу от одного чиновника все услуги, которые ему необходимы от муниципалитета. Например, приватизировать квартиру, оформить регистрацию и т.д. Это можно сделать, если муниципальный служащий, работающий в данном магазине,  связан компьютерной сетью со всеми отделами муниципалитета.

     Заметим, что в Германии, например, установлен такой норматив: если клиент не получил удовлетворение своим потребностям в течении 10-15 минут, после того, как он пришел в администрацию, ему обязаны предоставить чай или кофе. Если вы пришли с детьми,  то для детей должна быть игровая комната, чтобы они там могли поиграть, пока мама с папой решают свои дела в муниципалитете. А как у нас?  Я прихожу в администрацию города Хабаровска, открываю дверь и мне говорят: «Закройте дверь, мешаете работать». При этом в коридоре вдоль стенки  стоит толпа народа и нет даже стульев.

     Какие еще инструменты наработаны  в NPM? Очень эффективным инструментом является система управления контрактами. Суть её в следующем. Ряд  функций и услуг, которые традиционно выполнял муниципалитет, можно передавать на исполнение в другие организации и предприятия.  В этом случае, муниципалитет становится заказчиком, который должен контролировать качество данных услуг и оплачивать их. Это и есть система  управления контрактами. То есть предоставление части услуг по контракту передаётся на конкурсной основе другим лицам: коммерческим и некоммерческим организациям.  При этом муниципалитет  определяет, что должно быть произведено, какие качественные и количественные параметры должны быть выполнены и сколько муниципалитет готов за это заплатить. Поскольку за исполнения контракта эти организации еще и конкурируют, то значит можно снижать стоимость контрактов, чем экономить бюджетные деньги.

     За счет применения системы контрактов, достигнуты следующие цифры экономии бюджетных средств в разны странах: США - 20%, Великобритания - 20%,   Швеция - до 35%, Исландии - 20-25%, Дании - 30%. Только за счет того, что вы часть функций передаете по контракту,  высвобождаются огромные бюджетные ресурсы, которые можно потратить туда, где имеются бюджетные дефициты.Откуда экономия? Экономия достигается за счет сохранения расходов на администрирование. Не надо помещений, не надо техники  -  поскольку эти расходы  берет на себя исполнитель контракта.    

     Другое новшество, которое во многих странах мира себя очень хорошо проявило, особенно в Новой Зеландии, в Австралии и во многих странах Африки.  Это система агентств. Что это такое? Это департаменты администрации, которые стали работать как автономные предприятия.  Те департаменты, которые непосредственно работают с населением - преобразовываются в агентства. Нанимают работников, которые при этом не являются муниципальными служащими и работают по контрактам. В этом случае на них не распространяются  гарантии, которые связаны с муниципальной службой.   Они оказывают те услуги, которые должен предоставлять  департамент. Одним словом, у них всё как у коммерческих предприятий кроме одного - они не прибыль получают, а максимально эффективно обеспечивают реализацию  услуг или функций. Поэтому отчитываются они только перед теми, кто даёт им деньги.  Структура Администрации изменяется - она становиться более динамичной.  Собственно администрация представляет собой департаменты общего администрирования: кадры, финансы, юридический отдел, отдел по связям с общественностью и все. Они остаются департаментами, а все остальные структуры можно превращать в агентства. Они работают, как автономные организации, где фактически муниципальным служащим является только директор агентства. А все остальные работают по контракту. Набирается персонал, оплачивается зарплата по конечному результату.

     Еще один интересный элемент NPM, который нашел серьёзную поддержку во многих странах. Это применение, так называемых, ваучеров. У нас в России слово ваучер связано с приватизационным чеком и поминается недобрым словом.  В других странах слово ваучер - это очень интересная система  создания конкурентной среды и предоставление общественных услуг. Как это делается? Каждый получатель этой услуги, то есть гражданин, получает документ,  называемый ваучером, где написано,  что этот документ он должен предъявить при получении какой-то определённой услуги. То есть он не может быть использован на какие-то другие услуги. Его нельзя продать, его нельзя подарить, потому что он конкретно привязан к конкретному гражданину. Он именной и на конкретную услугу. А вот выбор того, кто будет эту услугу предоставлять, гражданину даётся очень широкий.  Есть перечень предприятий, которые могут оказать эту услугу и гражданин уже по своему усмотрению с этим ваучером идет туда, куда ему хочется.  Потом эти ваучеры предъявляются, тому органу, которые эти ваучеры выпустил и ровно по количеству этих ваучеров предприятие получает финансирование. В этом случае, дополнительные средства для развития получают те предприятия, которые предоставляют лучшие по качеству и стоимости услуги.

     А что в этом случае получает муниципалитет? Муниципалитет за счет уже имеющихся бюджетных средств, не привлекая никакие дополнительные,   искусственно создает конкурентную среду, своего рода рынок, тем самым, повышая эффективность деятельности предприятий, расположенных на территории муниципального образования.

     Очень хорошо себя зарекомендовала себя система ваучеров в образовании, где ваучер есть ни что иное как подушевой норматив бюджетного финансирования.   У нас же финансируется не услуга, а учреждение образования. То есть, мы считаем сколько стоит школа:  организация учебного процесса, отопление, оборудование, зарплата учителям, независимо от того насколько хорошо каждый учитель работает.   Оплачиваем расходы, а не то, что они создается за счет этих расходов.

     В модели NPM каждый родитель, имеющий ребенка школьного возраста, получает ваучер, который он приносит в ту школу, в которую его ребенок пойдет учиться. И школа получает средств ровно столько на свою деятельность, сколько предъявлено этих сертификатов. Так устанавливается прямая связь между количеством средств и количеством учащихся. В свою очередь количество учащихся напрямую зависит от того, как хорошо работает школа. При этом,  та школа, куда детей приходит  больше может расширить классы, принять на работу новых учителей и т.д. А та школа, из которой учащиеся «вытекают стройными рядами», не сможет себя профинансировать, а потому ей нужно либо измениться, чтобы выжить, либо закрываться. Другого варианта нет. Та же ваучерная система используется и в здравоохранении, а также в других  секторах государства или местного самоуправления.  

     В заключении хотелось бы ещё остановиться на вопросе государственных гарантий. На семинаре в Хабаровске мы спросили у г-на П.Шредера, какие гарантии берет на себя Германское государство перед гражданами? Он ответил - никаких. Оказывается государство  в Германии дает гражданам права, государство создает им условия, но само ничего не гарантирует. Социальные гарантии - это прежде всего  собственная ответственность граждан, а не государства, у которого отсутствуют всякие социальные обязательства. Но если у нас в Конституции существуют государственные гарантии,  то значит надо найти адекватный механизм их осуществления.  

     И уже совсем в заключении, хочу сказать, что в принципе ничего совершенно нового в системе NPM нет. Всё это и раньше когда-то, где-то, кем-то применялось. Однако в ней совершенно отличные от привычных   идеология и подход. Это просто новый взгляд на общественное управление, своеобразная призма. Если сквозь эту призму посмотреть на ту или иную проблему, на ту или иную структуру, на ту или иную функцию органов местного самоуправления, то она совершенно по-другому начинает выглядеть. Ничего в NPM нет такого, что нельзя было бы применить. Не копировать!  Вы понимаете это призма и ее нельзя копировать - надо придумывать, что-то свое, исходя из собственных проблем, исходя из собственных особенностей. Но подходы NPM очень позитивные и продуктивные и за ними, я считаю, будущее.