680000, г. Хабаровск,
ул. Запарина, д. 30, оф. 120,
тел/факс (4212) 21-44-98

npolichka@mail.ru, dvncms@gmail.com

NPM и бюджетная политика

NPM и бюджетная политика

Джоанн Келли
Джо Ванна

     В 1964 году Аарон Вильдовский предложил систему анализа и оценки бюджета и назвал ее "системой хранителей-растратчиков". За 35 лет своего существования эта система, принципы которой мы кратко опишем, признана основной концепцией государственного бюджетирования по многих странах мира, а ее терминология используется такими авторитетными органами, как Мировой банк и Международный Валютный Фонд.

     Принцип этой теории заключается в том, что при формировании бюджета происходит взаимодействие двух сторон, а именно тех, кто пытается больше сохранить и тех, кто хочет больше потратить.  Причина этого вполне очевидна - априорная ограниченность бюджета. Потребность в бюджетном финансировании всегда перекрывает имеющиеся в распоряжении ресурсы. Поэтому естественно, что всегда есть те, кто хочет получить больше, чем возможно при оптимальных расходах и те, кто пытается убедить первых в том, что они не нуждаются в дополнительном финансировании. К "растратчикам" относятся конечные получатели статей бюджета, то есть отраслевые министерства и ведомства. В свою очередь правительство заинтересовано иметь "хранителей", которые бы следили, чтобы расходы не превышали доступные ресурсы и в то же время формировали у "растратчиков" мнение, что они получили "максимально возможное финансирование".

     Успешное бюджетирование является таким образом продуктом отношений между "хранителями" и "растратчиками". Обе эти роли легитимны и необходимы при принятии решений по бюджету. Распределение функций и обязанностей между этими двумя категориями увеличивает предсказуемость процесса принятия бюджета, снижает уровень трудности при принятии бюджетных решений. Какая же связь между системой государственного бюджета и NPM? Реформы по типу NPM направлены в первую очередь на изменение порядка распределения и управления ресурсами. В рамках NPM делаются попытки реконструкции многих элементов бюджетной политики. Естественно, реформы вторгаются и в сферу взаимодействия двух основных сил бюджетной политики, описанных выше.

     Далее в статье мы представим предварительное исследование о том, что же NPM хочет достичь в бюджетной реформе, что парадигма NPM определяет как "правильную" бюджетную политику, как эта новая практика вместе с новым управлением ресурсами сказывается на "хранителях" и "растратчиках" и как NPM решает бюджетные конфликты.

     Основная суть реформы NPM направлена на реструктуризацию природы общественного обеспечения. При этом используются новые принципы финансового и ресурсного обеспечения. в середине 70-х годов много кпий было сломано в обсуждении проблем традиционной линейной структуры бюджета с упоминанием каждого реципиента и соответственно суммой финансирования. Исследователи из США и Великобритании определили, что такая классическая бюджетная система поощряет "растратчиков" и ущемляет "хранителей", что ведет к увеличению долга, дефициту бюджета и увеличению налогов. К такому же выводу пришли специально созданные комиссии (Ламберта в Канаде в 1978 году, Грейс в США в 1982 году, Райза в Австралии в 1983 году). Эти комиссии составили список претензий к традиционной бюджетной системе. Они рекомендовали дать возможность управленцам-менеджерам управлять, поощряя гибкость в принятии решений, однако в рамках четко определенных целей, жесткого контроля за ресурсами и мониторинга конечного результата. Однако при попытках применить некоторые рекомендации науки реализаторы столкнулись с растущим предубеждением проводников традиционного бюджетного процесса и не смогли найти достаточных аргументов для того, чтобы убедить аппарат в необходимости подобных преобразований.

     Новые бюджетные системы должны создаваться для обеспечения гибкости в принятии решений и увеличения степени ответственности получающих большую власть менеджеров как в сфере рационального распределения ресурсов, так и их рационального использования в заданных жестких рамках ожидаемого результата. Что же было причиной противоречий и разницы в подходах внутри этой новой школы административного управления? Расхождения во взглядах двух ведущих течений этой школы: новой институциональной экономики и менеджериализма.

     Новая интитуциональная экономика применяет свои идеи в общественном секторе, наталкиваясь на "несговорчивое" поведение представителей традиционных бюджетных институтов, приводящее, в свою очередь, к неэффективности как на агрегированном, так и на частном уровне.

     Традиционные бюджеты собирают вместе предпочтения бюджетных "актеров", имеющих каждый свой интерес, производя, в конечном итоге нерациональные решения по расходам (в результате реальные расходы превышают оптимальные значения, появляется нежелательный дефицит и долги). То есть получатели бюджета не участвуют в его непосредственном формировании, поэтому все выгоды и плюсы могут быть получены только когда стоимость правительственных программ будет уже оплачена налогоплательщиками и бюджет получит реальные доходы.

     Кроме того, в традиционной системе формирования бюджета очень слабо учитывается влияние таких неизбежный и к тому же весьма существенных расходов, как содержание государственного аппарата и стоимость самого процесса оказания государством услуг.

     В ответ на это идеологи новой институциональной экономики, такие как Пероти, фон Хабен, Аледина предлагают во-первых, сначала четко определить общие уровни расходов и затем исходя из этого вести непосредственное бюджетное обсуждение. Во-вторых, поскольку четкие определения бюджета сложно проводить по ситеме коллегиального принятия решений, что характерно для традиционной системы, перейти к иерархическому принципу. При этом собственные интересы отдельных получателей уравниваются коллективными намерениями.

     В свою очередь менеджериализм идентифицирует существующие правила практики административного управления как источник неэффективности государственной деятельности (Политт). Этика традиционного административного управления выделяет как основные качества четкость и стабильность, принижая значение эффективности и экономичности. И как следствие, бюрократы как среди "хранителей", так и среди "растратчиков" возвели в догму "обрядовость" норм и правил, неукоснительное следование им в ущерб собственно управлению ресурсами, их основной миссии и их непосредственной функции. Менеджериализм констатирует, что такая практика управления может быть изменена путем переноса и внедрения техник, принятых в частном секторе экономики, использования рыночных механизмов, тем самым совершенствуя качество и конечный результат процесса администрирования. При этом менеджеры, непосредственно распределяющие ресурсы должны иметь известную свободу в маневрировании имеющимися в их распоряжении средствами для того, чтобы перераспределять их туда, где они в данный момент более необходимы. Также должны быть упрощены правила и нормы поведения этих менеджеров, с тем чтобы  естественные рамки инструкций не препятствовали их успешной деятельности. Но при такой беспрецедентной свободе государственными чиновниками должно неукоснительно соблюдаться главное условие - высокопрофессиональные, специально подготовленные кадры, реализующие высокоэффективную деятельность.

     Также мы бы хотели привести основные вехи становления NPM в разных странах.

     Великобритания

     Программа совершенствования финансового менеджмента (1982 год)

     Программа совершенствования государственного управления (1988 год)

     Менеджериализм (Кемп, Худ, Политт, 1993-1998 годы)

     Австралия

     Королевская комиссия по государственному управлению (1976 год)

     Программа реформирования коммунальных услуг (1983 год)

     Бюджетная реформа (1984 год)

     Реформа общественного сектора (1992 год)

     Новая Зеландия

     Комиссия по государственным расходам (1986 год)

     Новая институциональная экономика: теория общественного выбора (паллот, 1997 год)

     США

     Президентские исследования по контролю за расходами (комитет Грейс, 1982 год)

     Менеджериализм (Кеттль, Томпсон, Фредриксон, 1996-1998 годы)

     Канада

     Доклад Счетной палаты по финансовому управлению (1978 год)

     Королевская комиссия по финансовому менеджменту и ответственности (Доклад Ламберта, 1979 год)

     Программа "Коммунальные услуги - 2000" (1992 год)

     Менеджериализм (Питерс, 1998 год)

     Одной из основных сопутствующих целей реализации NPM являются усилия по изменению культуры и конечной цели государственного бюджета. Большинство упомянутых выше программ представляют собой реформы административного управления, проводимые в ответ на возникшие проблемы неэффективности общественного сектора, чрезмерных административных расходов, недопустимого уровня государственного долга. Традиционный подход лишь еще больше увеличивал и без того непомерные государственные расходы.

     Реформы NPM стремились поставить во главу угла ценности экономии и бережливости, поощрять менеджеров делать больше при меньших расходах, "обуздать Левиафана" в лице государства, предложить путь сокращения доли расходов общественного сектора в общенациональном бюджете.

     Другими словами, возвращаясь к терминологии статьи, доктрина NPM стремится предложить изменения, ассоциированные в значительной степени с целями "хранителей", а не "растратчиков", а именно свести бюджет прежде всего к важности и значению конечного результата, обсуждению собственно финансовых итогов деятельности. Так при общей тенденции увеличения расходов, как было ранее, "растратчики" могли аппелировать принципом обратимости и общественного спроса, при ситуации же сокращения бюджета такие требования могут повлечь за собой обвинения в том, что защитники их являются проводниками чьих-то скрытых интересов. Поэтому чрезвычайна важна сформированная атмосфера и общее направление при формировании бюджета, которая  позволяла бы "хранителям" отстаивать свою точку зрения, тем самым давая возможность NPM реализоваться и продемонстрировать свои преимущества перед традиционной системой бюджетирования. При этом решающую роль будет играть уже упоминаемый выше иерархический принцип принятия решений "сверху-вниз" как ответ на встречное движение ступенчатого правила принятия решений в зависимости от степени ответственности и компетентности "снизу-вверх".