АКТУАЛЬНЫЕ  ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В ДАЛЬНЕВОСТОЧНОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ

     Следствием демократических и политических реформ, проводимых в нашей стране, явилось существенное перераспределение функций по осуществлению государственной власти. В результате субъекты РФ получили несравнимо большие возможности для участия в законодательном регулировании социально-экономических процессов, протекающих на их территории.

     Однако следует отметить, что в правотворческой деятельности субъектов федерации наблюдаются   много проблем, которые не являются спецификой какого-либо одного субъекта РФ, а носят типичный характер.  Изучение причин данных негативных явлений, а также разработка предложений по их  устранению проводилась в течение последних лет в НП «Дальневосточные правовые ресурсы».

     Представляется, что наиболее значимой проблемой является проблема целей (полномочий,  компетенции) законодательных органов власти. Исследования показали, что ни в одном законодательном органе власти руководство и депутаты не представляют достаточно полного перечня своих полномочий.  Неопределенность, запутанность и неясность данного вопроса приводят к бессистемности, хаотичности развития регионального законодательства.  

     С другой стороны, полученные в ходе исследований результаты по формированию такого перечня полномочий, приводят к необходимости задуматься в принципе над возможностью и целесообразностью его реализации в каждом отдельном субъекте федерации.

Теоретические основы  законотворческого процесса

     Законодательная деятельность является одним из видов общественных отношений, причем важнейшим по значимости конечного результата деятельности для государства и общества в целом. Данная деятельность, конечно же, обладает определенной спецификой, но она характеризуется также и общими для любой целенаправленной деятельности признаками. Так как законотворчество осуществляется непосредственно людьми, то в данном случае необходимо говорить об определенной организации (структуре), целью деятельности которой является законотворчество.

     Теория управления рассматривает любую организацию как целеустремленную систему, деятельность которой направлена на достижение какой-либо цели или выполнение каких-либо функций. При этом цели (функции) организации являются главными, системообразующими элементами при её построении. «Недостаточная продуманность целей - быть может самая важная причина расстройства и краха предприятий». В ходе проектирования организации каждая цель декомпозируется на подцели (задачи), в результате чего получается дерево целей (задач).

     _________________________

     Мескон М.Х. и др. Основы менеджмента. - М.: Дело, 1992.

     Для решения получившихся задач создаётся организационная структура, которая включает в себя совокупность структурных подразделений и должностных лиц. За каждым элементом организационной структуры закрепляются конкретные задачи из составленного дерева. При этом многие специалисты в области теории организации и менеджмента сходятся во мнении, что дерево целей организации должно совпадать с деревом организационной структуры. В частности, Г.С. Поспелов и В.А. Ириков считают необходимым совпадение «иерархического графа целей и задач с графом организационной структуры. В противном случае будут задачи, которые некому будет решать, и организации, которым нечего делать. Граф оргсистемы должен отражать все материальные и информационные потоки между всеми подразделениями организации».

     _________________________

     Г.С. Поспелов, В.А. Ириков Программно-целевое планирование и управление . М:Сов.радио, 1976. -440с.

     Таким образом, если цели (задачи, функции) были определены правильно и реальны, организационные построения сделаны в соответствии с требованиями теории управления и все структурные подразделения и должностные лица выполняли строго закрепленные за ними задачи, то можно надеяться, что цели, поставленные перед организацией, будут достигнуты.

     Представляется, что данная логика теории управления может быть применена как для построения законотворческой деятельности в субъектах федерации, так и для анализа ее эффективности.

     В этом случае необходимо

     1) определить цели законотворческого процесса (деятельности) (объекты правового регулирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации) - другими словами выявить исчерпывающий перечень объектов и задач, нормативно - правовое регулирование которых входит в непосредственную компетенцию законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации;

     2) определить органы, реализующие данные цели (функции) - органы, осуществляющие законотворческую деятельность (законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов федерации) и их организационную структуру, а также установить соответствие данной структуры целям законодательного процесса;

     3) определить совокупность должностных лиц, реализующих цели (функции) (кадры законотворческого процесса) и соответствие их компетенции целям законотворческого процесса.

Методологические подходы к  определению объектов и задач нормативно - правового регулирования законодательных (представительных) органов

     Системообразующим элементом при построении любой целенаправленной организации является цель. Таким образом, для организации деятельности законодательных органов власти субъектов федерации должен быть выявлен весь перечень целей, стоящих перед территориальными парламентами, а именно, перечень полномочий,  объектов и задач, нормативно - правовое регулирование которых входит в непосредственную компетенцию этих органов.  

     Правовой базой для определения полномочий законодательных органов  в субъектах федерации служат Конституция РФ, федеральные законы, а также конституции (уставы) и законы субъектов РФ. В частности, согласно Конституции РФ субъектам РФ предоставлены следующие полномочия:

• По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 76 п.2 );
• Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст.73).

     На основе данных полномочий во всех субъектах приняты уставы, в которых определены предметы ведения субъектов РФ и разграничены полномочия между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти.

     В соответствии с пунктом 2 статьи 76 Конституции РФ, большинство принимаемых в настоящее время федеральных законов по предметам совместного ведения содержат в себе правовые нормы, в которых устанавливаются полномочия

• либо для субъектов Российской Федерации в целом,
• либо для органов государственной власти в целом,
• либо для органов законодательной или исполнительной власти.

     Отсюда следует, что для определения полномочий субъекта федерации в области законодательной деятельности, составления перечня объектов и задач нормативного правового регулирования достаточно проанализировать федеральное и региональное законодательство и выбрать соответствующие нормы. При этом необходимо учитывать, что данный перечень в настоящее время и в дальнейшем будет переменной величиной, поскольку, с одной стороны,  процесс разграничения полномочий по предметам совместного ведения будет продолжаться ещё достаточно долгое время, с другой - федеральное законодательство всегда будет находиться в развитии.

     Несмотря на ясность способа решения данной задачи, вопрос о составе полномочий по законодательной деятельности до сих пор не решен, а также не получил ещё должного освещения в науке. Как показал анализ, ни в одном из дальневосточных субъектов федерации не сформирован данный перечень полномочий (объектов и задач нормативно-правового регулирования) и даже не ведутся работы по его формированию. Другими словами, цели законодательной деятельности субъектов федерации по предметам совместного ведения либо не определены вовсе, либо определены на достаточно высоком стратегическом уровне, что в свою очередь требует их конкретизации.

     Не менее сложная ситуация складывается с определением объектов и задач нормативно-правового регулирования и по предметам ведения субъектов Российской Федерации. Как показал анализ, исчерпывающего перечня данных предметов ведения также не сформировано ни в одном из законодательных (представительных) органах дальневосточных субъектов федерации, в связи с чем законотворческий процесс  идет достаточно стихийно, без четкого осмысления всей полноты задач нормативно-правового регулирования.

     Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что цель (задача, функция) законодательных (представительных) органов власти субъектов федерации состоит в нормативном правовом регулировании

• предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
• предметов ведения субъекта Российской Федерации.

     В ходе анализа федерального и регионального законодательства было выявлено  12 нормативных способов (вариантов) наделения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ полномочиями по нормативно - правовому регулированию соответствующих сфер. Описание каждого из них см. в Приложении 1.  Используя данные способы, можно выделить все объекты правового регулирования, отнесенные к компетенции законодательного органа субъекта Федерации, построить «дерево целей» данной организации, а затем построить необходимую организационную структуру и подобрать адекватное кадровое обеспечение для этого «предприятия», конечной целью деятельности которого является получение «продукта» под названием «закон субъекта Российской Федерации».

     Анализ федерального законодательства показал, что в настоящее время уже существует более 297 федеральных законодательных актов, в которых прямо («..законодательному (представительному) органу субъекта Российской Федерации..») или опосредованно («+ органам государственной власти субъекта Российской Федерации..», «+субъекту Российской Федерации..») происходит передача полномочий по нормативно-правовому регулированию.  И этот перечень «целей деятельности» законодательных органов субъектов федерации постоянно возрастает, что ставит задачу о необходимости постоянного слежения и обновления  этой  базы данных .

     Существующий обширный перечень полномочий законодательных органов субъектов требует выделения приоритетов - необходимого минимума основополагающих законов, регулирующих наиболее важные сферы деятельности конкретного субъекта федерации, которые необходимо принять на территориальном уровне.  

     Впервые подобный минимальный перечень законов субъектов был предложен  А.С. Пиголкиным, который считает, что  законодательная деятельность должна сформировать правовое обеспечение преобразований в основных сферах жизни в субъектах федерации, а потому разрабатываемые законопроекты могут быть сгруппированы в следующие группы законопроектов:

     _________________________

     Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие. Ответственный редактор - доктор юридических наук, профессор А.С. Пиголкин. - М.: Издательство НОРМА,1998. - 272 с.

• законопроекты в сфере государственно-правового строительства;
• законопроекты в финансовой и налоговой сфере;
• законопроекты в сфере социального развития;
• законопроекты в аграрной сфере;
• законопроекты в сфере экологии;
• законопроекты в сфере охраны правопорядка.

     Всего же обязательный минимум законопроектов субъектов федерации по Пиголкину включает в себя  120 законов  и может служить ориентиром как для планирования законотворческой деятельности, так и для анализа её эффективности.  

Анализ итогов работы законодательных органов власти в дальневосточных субъектах  федерации

     В ходе проведенных исследований, были проанализированы итоги работы законодательных органов власти  в следующих дальневосточных субъектах  федерации:

• Амурская область
• Приморский край
• Республика Саха (Якутия)
• Сахалинская область
• Хабаровский край.

     Анализ показал, что ни в одном из них  не принят предлагаемый А.С. Пиголкиным минимум законов, не говоря уже о том, чтобы охватить все предметы ведения, отнесенные к компетенции законодательных   органов. В частности, ни в одном из дальневосточных субъектов федерации не приняты следующие законы:

В сфере государственно-правового строительства

• Об обеспечении соответствия законов и иных нормативных актов законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам
• О Регистре правовых актов
• Об ассоциациях органов местного самоуправления

В финансовой и налоговой сфере

• О компьютеризации бюджетного процесса
• Об инвестиционном налоговом кредите
• О муниципальных предприятиях
• О муниципальном жилищном займе
• О порядке привлечения заемных средств в бюджет
• О векселях бюджета
• О порядке использования временно свободных средств бюджета
• О казначействе
• О местных лотереях, проводимых в субъекте Российской Федерации
• О порядке финансирования капитального строительства за счет бюджетных и внебюджетных средств
• О порядке предоставления льгот по арендным платежам
• О льготах для организаций, производящих экологически чистую сельскохозяйственную продукцию
• О развитии конкуренции в производстве товаров и услуг
• О межрегиональных соглашениях

В сфере развития демократических институтов

• О гарантиях избирательных прав граждан
• О средствах массовой информации

В сфере социального развития

• О курортах
• О статусе исторического города
• О минимальных социальных гарантиях
• О донорстве крови
• О государственном пособии детям
• О содержании животных (о правилах содержания собак и кошек)
• О порядке перевода жилых помещений в нежилые
• О финансировании негосударственных образовательных учреждений
• Об освобождении от арендной платы за нежилые помещения и оплаты коммунальных услуг общественных объединений ветеранов войны
• О транспортных льготах для учащихся
• О страховании жилья
• О страховании нежилых помещений
• Об административных регистрах (порядок информатизации городских баз данных для решения социальных управленческих задач)
• О транспортном обслуживании

В аграрной сфере

• О порядке залога земельных участков и арендных прав на земельные участки и иные объекты недвижимости

В сфере экологии

• О статусе природных заповедников, заказников, памятников природы
• Об охране почв и расширении воспроизводства почвенного плодородия
• О растительном мире
• Об охране атмосферного воздуха
• Об охране вод
• О животном мире (вариант: об охране и рациональном использовании животного мира)

В сфере охраны правопорядка

• Об адвокатуре

     Из 120 законов обязательного минимума до сих пор, спустя уже более 5 лет со дня образования в субъектах федерации законодательных органов, не принят 41 нормативный акт (34 %). Более того,  этих необходимых законов практически нет в планах работы региональных законодателей. Это позволяет сделать следующие выводы:

• в большинстве законодательных (представительных) органов отсутствует система стратегического планирования законотворческой деятельности;
• - в законодательной работе территориальных парламентов отсутствует системный характер;
• - формирование плана деятельности осуществляется «снизу», то есть исходя из личных интересов отдельных депутатов, без учета перспектив и приоритетов развития конкретных территорий.

     Весьма негативные последствия имеют также другие организационные проблемы, выявленные в ходе исследований, а также проблемы кадрового и информационного обеспечения деятельности законодательных органов власти  в дальневосточных субъектах федерации.

     Все это существенно влияет на эффективность законотворческого процесса и ставит на повестку дня вопрос о необходимости реформировании законодательной власти в дальневосточных субъектах федерации.