А.ВОЛОДАРСКИЙ
ДИРЕКТОР ЦЕНТРА
ГРАЖДАНСКИХ ИНИЦИАТИВ
Г. БИРОБИДЖАН

С.Фаст
ЧЛЕН ПРАВЛЕНИЯ
ДАЛЬНЕВОСТОЧНОЙ АССОЦИАЦИИ
КООПЕРАТИВНОГО ДВИЖЕНИЯ

К ВОПРОСУ О ВОЗМОЖНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ
ЭЛЕМЕНТОВ КОНЦЕПЦИИ NEW PUBLIC MANAGEMENT
В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ
российского Дальнего Востока

     Участие в работе «Первой школы-семинара по местному самоуправлению», проходившей в октябре 2001 года в Биробиджанском районе Еврейской автономной области (ЕАО), не только обогатило слушателей дополнительной информацией, но и поставило перед ними новые вопросы. Такое положение дел можно только приветствовать, поскольку собравшиеся там исследователи, представители органов местного самоуправления, руководители НКО, общественных, кооперативных и иных организаций, в своих умозаключениях, как минимум, исходили из следующих соображений:

     - думать, рассуждать и усваивать те уроки, которым учит жизнь;

     - задавать и искать ответы на «простые вопросы», например: «Почему -  то, что не работает сейчас,  будет работать потом?».

     Этот форум был посвящен решению проблемы повышения эффективности местного самоуправления посредством использования элементов концепции «New Public Management (NPM)». Актуальность темы не вызывает сомнения.  Любой гражданин может вспомнить о многочисленных случаях, когда деятельность муниципальных служащих приводит к недоумению, поскольку зачастую становится очевидным то, что некоторые работы можно сделать на благо жителей лучше, быстрее и проще, чем это происходит в повседневной жизни.  Выступления специалистов убеждали собравшихся, что NPM (данное название можно перевести как «новое общественное управление» (НОУ) является тем звеном, взявшись за которое можно одолеть всю цепь проблем, стоящих перед муниципальными образованиями или хотя бы существенно изменить устоявшуюся практику.

     Анализируя данное положение можно констатировать, что нынешние муниципальные образования возникли как следствие принятия федерального закона и законов субъектов РФ о местном самоуправлении. После этого прошло достаточно много времени, но у россиян не появилось ощущение перемен. Оказалось, что  муниципальная власть не стала ближе к рядовым гражданам, а работники органов местного самоуправления до сих пор ведут себя так, как будто их нанимает на службу  кто угодно, но только не живущие там люди.  В результате получается, что для достижения объявленных целей НОУ следует предпринять шаги, суть и последовательность  которых должны быть выявлены дополнительно. Поэтому других элементов «само» в современной реализации самоуправления не наблюдается, кроме участия в выборах в местные органы власти, что было доступно и ранее.

     В этой связи логично было бы предположить, что «самоуправление» есть определенная система отношений, где человек, обладает достаточным набором прав и иных ценностей, которые он может передавать, объединившись с другими, если посчитает такой шаг удобным для себя. Но при этом может и не передавать, а достигать цели самостоятельно, или передавать иному лицу, а не большинству. Как минимум, в таком случае здесь должна возникнуть реальная свобода выбора. И воспользоваться ею можно будет не только один раз в несколько лет.

     Конечно, в силу множества причин, в том числе и исторических, такое понимание как самоуправление, где «само» - означает конкретного человека, а «управление» - свободу выбора, - на данный момент далеко отстоит от имеющихся реалий. Особенно это касается уровня района, села, поселка и т.д. Но в таком случае было бы точнее говорить о реальном существовании трех уровней государственного управления: федерального, субъекта федерации и местного (то, что принято называть муниципальным образованием). А самоуправление как технология фактически только зарождается. Оно наблюдается далеко не везде и проявляется не полностью, а фрагментарно. Например, в виде территориального общественного самоуправления (ТОС), использующее в своей работе кооперативные формы и методы. Предложенный подход позволил бы рассматривать существующий период как переходный по передаче управления от фактически государственного (по технологии) к реальному самоуправлению и позволил бы предусматривать ресурсы такой передачи, в том числе и финансовые.

     В ЭТОЙ СВЯЗИ, ИМЕЮТ СУЩЕСТВЕННОЕ ЗНАЧЕНИЕ ТЕ ПУТИ РЕШЕНИЯ ДАННОЙ ПРОБЛЕМЫ, КОТОРЫЕ ПРЕДЛАГАЮТ ИНИЦИАТОРЫ ПРОВЕДЕНИЯ ШКОЛЫ-СЕМИНАРА, НАПРИМЕР ДИРЕКТОР НЕКОММЕРЧЕСКОГО ПАРТНЕРСТВА «ГРАЖДАНСКИЕ ИНИЦИАТИВЫ»  Е. ВЕПРИКОВА. ОНА НЕОДНОКРАТНО ВЫСТУПАЛА В ПЛЕНАРНЫХ ЗАСЕДАНИЯХ И РУКОВОДИЛА РАБОТОЙ СЕКЦИИ, А ЕЕ ТОЧКА ЗРЕНИЯ НАШЛА ОТРАЖЕНИЕ В ЖУРНАЛЕ «МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ НА РОССИЙСКОМ ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ» № 6, 2001 Г.

     РАССМОТРИМ НЕКОТОРЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДАННОЙ ПУБЛИКАЦИИ:

«новое общественное управление» отличается от существующего тем, что «органы власти оказывают услуги населению» (стр. 23). Такой подход является, по ее образному выражению,  «призмой восприятия», «применение которой» позволит решить следующие проблемы на уровне муниципального служащего:

     - изменит менталитет муниципального служащего (стр. 23) «относитесь к нему (жителю) как клиенту +»;

     - увеличит его заработную плату (стр. 26) «и это очень выгодно для самих муниципальных служащих +»;

     - превратит его в эффективного управляющего (стр. 25) «при этом администрация может тоже участвовать в данном конкурсе на общем основании +».

     Далее, как предсказывает Елена Борисовна, предстоящие перемены:

     - превратят Думу в орган, который разрабатывает и принимает стратегию развития (стр. 24) «Дума определяет стратегию развития территории, планирует, что будет через 10-15 лет+»;

     - преобразуют ее в орган, который разрабатывает технические задания и организует конкурсы (стр. 24, 25) «Дума составляет перечень тех товаров, услуг, продуктов, которые хотело бы получать население. + Дума должна и проверить предоставленные расчеты+ Вот тут в конкурс за исполнение заданий+»;

     Кроме того, реализация НОУ:

     - преобразует жителя в клиента (стр. 23) «население - это не объект воздействия и не проситель, оно клиент, которому оказываются услуги. +и клиент, как вы знаете, всегда прав»;

     - изменит отношение к органам местного самоуправления (стр. 25) «совершенно меняется отношение к органам местного самоуправления»;

     - приведет к тому, что сам житель станет платежеспособным и законопослушным клиентом (стр. 25-27);

     Там же даны примеры технологий, позволяющих это осуществить:

     - организация конкурсов (стр. 25);

     - создание «муниципальных предприятий (агентств)» (стр. 27);

     - «управление контрактом» (стр. 26);

     - «система  ваучеров» (стр. 27).

     Очевидно, что знакомство с данными положениями неизбежно приводит к вопросу: «Достаточно ли для этого того, что предлагают?». Некоторые сомнения в данном случае порождены тем, что россияне наблюдают на протяжении более десяти лет. А именно формами и методами реализация идеи рынка в нашей стране.

      В советские времена многое было неоптимальным. Повышение эффективности управления - главный лозунг периода перестройки. И рецепты, которые предлагались, тоже были просты и  логичны. Потребитель знает, что ему нужно, лучше, чем министерство. Действительно, если дать свободу рыночных отношений, то появляется стимул лучше работать. Однозначно, если продукцию предприятия не будут покупать, то оно закроется. Нет слов, система рыночных отношений, в сочетании с различными элементами социальной экономики (например, ИСОП), эффективно работает на Западе, обеспечивая высокий уровень жизни.

     Только прошло более десяти лет, как мы смотрим на мир «сквозь призму предприятия, оказывающего услуги населению»+ И нужно признаться, что большинство населения сейчас не стало лучше жить, чем в середине восьмидесятых. Это констатация принципиального факта, так как местное самоуправление  имеет дело именно с большинством населения. Отсюда, последствия предлагаемых решений должны рассматриваться с указанных позиций. С начала 1992 года рыночные отношения находят свое место в России. Однако нельзя сказать, что они обеспечили к 2002 году высокий уровень жизни большинства населения в нашей стране. Аналогичный подход можно применить и к схеме «нового общественного управления». Как известно, далеко не везде на Западе она обеспечивает повышение эффективности местного самоуправления и является благом для населения. Можно ли, в таком случае, перенести ее в Россию? Наверное. Будет ли от этого лучше большинству населения? Это зависит от условий ее внедрения.

     На наш взгляд, при разработке программы реализации «нового общественного управления» на российском Дальнем Востоке, прежде всего, следует проанализировать опыт внедрения рыночных реформ и того, что получилось в России в реальности. Это нужно потому, что реальность зависит не от благости начинаний, а от поведения людей: свободных и разных. Поэтому представляется целесообразным, с учетом предшествующего опыта, сформулировать возможные сценарии их поведения.

     Первый - намечена цель изменить менталитет муниципального служащего (стр. 23) «относитесь к нему (жителю) как клиенту +».

     Сложившаяся практика. Необходимость оплачивать деньгами определенные действия приводит (в России) к восприятию жителя как источника денег. Государственное и муниципальное управление по эффективности всегда отстает от управления в кооперативных организациях и хозяйственных обществах, достаточно посмотреть на менталитет служащих или руководителей учреждений, оказывающих коммунальные услуги, но занимающих монопольное положение. Здесь житель не имеет возможности выбирать (либо между теми, кто оказывает услуги, либо хотя бы между необходимостью платить или возможностью не платить). Как результат, граждане не видят ничего, кроме роста цен за услуги. Что же касается примеров, когда государственные или общественные полномочия и запутанные законы используются для подавления неудобных, то в нашей стране многочисленны.

     Поэтому у граждан неизбежно возникнут вопросы:

- почему на уровне муниципального служащего утверждение,  правильное только для среды с высокой конкуренцией, будет работать?;

- какие конкретные механизмы для этого предлагаются?

     Второй - цель: увеличить заработную плату муниципального служащего (стр. 26) «и это очень выгодно для самих муниципальных служащих +».

     Наблюдение. Заработная плата (жалование) муниципального служащего и так далеко не самая низкая. Повышение жалования является следствием либо: перераспределения общественных средств; увеличения стоимости услуг; повышения производительности труда. Перераспределение уже уплаченных денег или увеличение количества обязательств выплат с их последующим возрастанием реально увеличивает стоимость содержания аппарата органов местной власти. Но при этом ухудшает жизнь населения. Повышение производительности труда, в свою очередь, требует существенных изменений. Например, многие государственные служащие не смогут соответствовать новым требованиям, и их придется заменить на тех граждан, которые имеют предрасположенность к деятельности в организациях системы трудового хозяйства или в хозяйственных обществах. Кроме того, не представляется очевидным, что реальное повышение производительности труда может начаться в муниципальных службах раньше, чем в промышленности. А в настоящее время увеличение объемов оплаты труда там  опережает рост его производительности.

     Это вызывает вопросы:

     - в силу, каких действий или обстоятельств

     производительность труда у муниципальных служащих будет расти, опережая рост заработной платы?

     - произойдет ли это еще до того, как такие механизмы начнут

     реально работать в промышленности и если да, то почему?

     Третий - имеется намерение превратить муниципального служащего в эффективного управляющего (стр. 25) «при этом администрация может тоже участвовать в данном конкурсе на общем основании+».

     На этот счет имеется следующее соображение. Сам факт того, что администрация будет участвовать в конкурсе на общих основаниях, не является чем-то необычным. Мало ли какое законодательство можно принять. Но вот то, что администрация имеет шансы проиграть интересный (финансово выгодный) конкурс обычному (не приближенному к  должностным лицам) участнику, и не будет осуществлять какие бы-то ни было действия за пределами официальных рамок конкурса+ и есть то самое свежее предание, в которое верится с трудом.

     В России уже существует закон о конкурсах при проведении государственных закупок. Трудно судить об объективности конкурсов, проводимых, например, в Москве. Но о том, как это происходит в республиках, краях, областях и автономных округах (какие задействованы механизмы) для местных жителей не является большим секретом. Выигрывают не те, кто более эффективен, а те, кого во властных структурах лучше знают. При этом результаты конкурса не влияют на уменьшение жалования чиновника.  

     В результате, возникают вопросы:

     - в силу, каких причин или обстоятельств участники конкурса

     будут уверены в его объективности?

     - что произойдет, если администрация проиграет большинство

     конкурсов?

     Четвертый - выявлена необходимость превратить Думу в орган, который разрабатывает и принимает стратегию развития (стр. 24) «Дума определяет стратегию развития территории, планирует, что будет через 10-15 лет+».

     Знакомство с планами развития территорий показывает, что в них, как правило, не просматривается стратегия такого развития, которая бы основывалась на выделении одного, ключевого приоритета, формулирования противоречий (проблем достижения), разработки технологии их преодоления (решения) и так далее. Вполне возможно, что планы развития, имеющие в своей основе подобную стратегию, иногда встречаются, но вряд ли это является общепринятой практикой.

     Отсюда, следуют выводы:

     - либо данная работа является доступной большинству

     депутатов и работников аппарата Думы  (в чем можно основательно усомниться), либо им придется по каким-то критериям искать профессионалов, прогнозы которых на 10-15 лет сбываются хотя бы на 50%. При этом нет уверенности, что на российском Дальнем Востоке трудится много таких профессионалов и тех, кто может подтвердить их квалификацию;

     - Дума имеет возможность пойти по пути принятия нереальной

     стратегии развития территории, так как 10-15 лет намного превышают срок избрания депутатов и какой-либо ответственности перед избирателями.

     Пятый - намечена цель превратить Думу в орган, который разрабатывает технические задания и организует конкурсы (стр. 24, 25) «Дума составляет перечень тех товаров, услуг, продуктов, которые хотело бы получать население. + Дума должна и проверить предоставленные расчеты+ Вот тут в конкурс за исполнение заданий+».

     Необходимо отметить, что сама по себе идея выглядит достаточно привлекательно. Но, как показывает опыт, российская действительность богата примерами, так сказать, «манипулирования возможностями». Достаточно обратиться к практике исполнения Закона «О налоге на вмененный доход» или к реализации права на досрочное голосование. Ведь от того, как будет составлен указанный выше перечень, и какие критерии проверки будут положены в основу, - зависит, например, выиграет администрация или какой-нибудь другой участник конкурса.

     Поэтому у граждан неизбежно возникнут следующие вопросы:

     - конечно, реализация такой идеи многократно увеличит

     привлекательность места в Думе для предпринимателей и руководителей. Но как при этом будут защищены интересы жителей?;

     - может ли Дума, учитывая количество депутатов

     относительно числа жителей, которое многократно ниже нормы представительства, принятой в Европе, составить реальный перечень необходимых услуг и товаров для большинства населения муниципальных образований?;

     - будет ли такой механизм инструментом удовлетворения

     потребностей большинства жителей муниципального образования, в пределах собранных с граждан налогов и сборов, или станет орудием перераспределения средств, собранных со всех жителей, в пользу наиболее представленных в Думе социальных групп?

     Шестой - цель: превратить жителя в клиента (стр. 23) «население - это не

     объект воздействия и не проситель, оно клиент, которому оказываются услуги.

     +и клиент, как вы знаете, всегда прав».

     Наблюдение. Большинство граждан сталкиваются со следующей ситуацией. Когда они звонят в домоуправление и говорят, что у них течет труба, то им отвечают: «Уже 17-00 и специалисты закончили работу, к Вам придут завтра в течение дня. Не забудьте купить в аптеке резиновый бинт для перетягивания трубы». Такое положение дел не является следствием того, что жители не платят за услуги или платят мало. Это, на наш взгляд происходит потому, что жильцы теряю реальное право распоряжения собственными деньгами, как только произвели платеж за квартиру.

     Представители коммунальных служб любят утверждать, что плата за их услуги сродни покупки хлеба. Казалось бы, факт оплаты за этот товар любого превращает в клиента. Но рискнем предположить, что клиентом нас делает не сумма денег, которой мы лишаемся, и не факт расставания с ними. Клиентами мы становимся благодаря хлебному ларьку, который находится рядом с жилыми домами и другими ларьками. Если его убрать и дать предпринимателю монополию на торговлю хлебом, то завтра правило «клиент всегда прав» улетучится как дым. Потому что у люди «не могут прекратить потреблять», в данном случае хлеб.  Они вряд ли станут производить хлебобулочные изделия самостоятельно, не будут подавать в суд из-за хамства наемного персонала, черствого хлеба, отсутствия, например, ржаного хлеба (как это было при советской власти), и работы ларька в сроки удобные продавцам. Дело в том, что большинство граждан не имеют  юридического образования и суд для них - крайняя мера отстаивания своих прав, сопряженная с относительно большими потерями времени, сил, финансов и так далее. А вот при наличии хлебного ларька рядом - потери на отстаивание своих прав минимальные. Люди будут покупать хлеб там, где им удобнее и приятнее это делать. Поэтому все положительные явления, которые имеет потребитель, возникают только в условиях высокого уровня реальной конкуренции и когда работают механизмы противодействия сговору продавцов, например, потребительская кооперация.  

     Граждане платят за те продукты, которые потребляют сами. И это их реальное право самостоятельно принимать решение относительно тех сумм денег, которые они должны потратить. Что же касается стоимости услуг так называемых «естественных» монополий (за исключением платы за электричество) в настоящее время в России она не зависит от объема потребления гражданами. Жильцы могут закрыть все краны в квартирах, а могут оставить их открытыми на сутки. Но предъявляемые им суммы будет одинаковыми. И в результате такого подхода люди лишаются возможности оптимизировать свой бюджет, то есть распределять деньги между платежами за квартиру, питание, связь, и другими затратами. У граждан с низкими доходами нет возможности сократить, указанные выше, обязательные платежи и привести их в соответствие с реальным потреблением. В результате, у большинства населения остается незначительная сумма свободных денег, что негативно влияет на рост деловой активности на данной территории. Более того,  возникает, на наш взгляд, важный вопрос: «Какие услуги и как можно оказывать населению, большинство из которого не платежеспособно?» Ответ на него тем более важен, так как идея дополнительного взимания платежей за услуги, оказываемые муниципальными служащими, безусловно, будет поддержана. Кроме того, существует множество способов сделать платежи обязательными.

     На основании изложенного, следует признать, что рассматриваемая тема требует дальнейшей проработки и  более внимательного рассмотрения причин, по которым система НОУ работает на Западе. Кроме того, необходимо выявить факторы, делающие ее там жизнеспособной и проанализировать наличие их у нас. Наиболее важной, в этой связи, является   юридическая фиксация прав жителей. Очевидно, что начинать следует с документа, в чем-то сравнимого с Конституцией Российской Федерации. Такая необходимость возникла потому, что местное самоуправление, на наш взгляд, должно основываться не на федеральном и (или) областном законе, а на неотъемлемом праве человека. Если оно есть, то его можно и делегировать. Но делегированию подлежит только то, что бесспорно имеешь. Именно в этом случае граждане могут перестать быть просителями у муниципальных служащих.

     Конституция Российской Федерации, провозглашающая и фиксирующая неотделимые права граждан, имеет большую юридическую силу, чем любой иной федеральный закон. Отсюда именно это, а совсем не уплата налогов, которые сплошь и рядом принимают вид податей, позволяет ограничивать «вольное толкование своих прав» государственными и муниципальными служащими.

     Отсутствие же аналогичного документа на уровне муниципальной власти вызывает наибольшие опасения относительно того, что изменения будут проведены в интересах большинства населения.

     Что же касается проблемы повышения эффективности работы муниципальных служб, то наверняка каждый россиянин понимает ее актуальность.