Б.А.Горохов, судья Верховного суда РФ,
С.В.Никитин, проректор по учебной работе РАП,
А.В.Мадьярова, доцент РАП

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
ПО ВОПРОСАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

     Государственной защите в сфере местного самоуправления подлежат как непосредственно права граждан муниципальных образований на осуществление местного самоуправления, так и права органов местного самоуправления, посредством которых граждане осуществляют местное самоуправление. К таким правам относятся:

     1) самостоятельность местного самоуправления в пределах собственных полномочий (ст. 12 Конституции);

     2) право граждан осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления (ст. 3, 32, 130);

     3) право граждан участвовать в референдуме, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32);

     4) право граждан самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131);

     5) право граждан на участие в решении вопроса об изменении границ территорий в которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131);

     6) право граждан самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ст. 130);

     7) право органов местного самоуправления на самостоятельное распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, решение иных вопросов местного значения (ст. 132);

     8) право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133);

     9) право органов местного самоуправления на наделение государственными полномочиями, но исключительно законом и с передачей материальных и финансовых средств (ст. 132).

     Конституция Российской Федерации содержит также прямой запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133).

     Таким образом, права местного самоуправления включают в себя и права граждан, и права органов местного самоуправления (осуществляемые от имени и в интересах граждан).

     Основные категории возникающих в настоящее время гражданских дел, связанных с защитой права граждан на местное самоуправление, можно условно объединить в следующие группы:

     1) дела по спорам, связанным с определением территорий муниципальных образований,

     2) дела по спорам, связанным с формированием органов местного самоуправления,

     3) дела по спорам, связанным с принятием уставов муниципальных образований,

     4) дела по спорам, связанным с определением статуса выборных и иных должностных лиц местного самоуправления,

     5) дела, связанные с финансированием отдельных государственных полномочий, переданных на исполнение в органы местного самоуправления.

     Принятие новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» решит ряд проблем, которые являются источником судебных споров в сфере местного самоуправления. Вместе с  тем представляется, что принятие новой концепции территориальной организации местного самоуправления в России не только не сократит количество дел по спорам, связанным  с определением территорий муниципальных образований и формированием органов местного самоуправления, но и увеличит их. Поэтому остановимся на данных вопросах более подробно.

     Споры, связанные с определением территорий муниципальных образований

     «Муниципальное образование» является собирательным (родовым) понятием, обозначающим городское, сельское поселение или иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Необходимость введения этого понятия была вызвана тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах Российской Федерации стали применяться различные исторические и национальные наименования территорий и населённых пунктов, а для юридической практики и законодательной техники требовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.

     Термин «муниципальное образование» впервые был применён в части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, принятого в 1994 году (статьи 124, 125, 215) и в дальнейшем был включён в другие федеральные законы о местном самоуправлении.

     В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

     Отсутствие на практике одного или нескольких элементов, характеризующих муниципальное образование, не является достаточным основанием для того, чтобы какое-либо территориальное образование исключалось из разряда муниципальных образований. Вместе с тем, для того, чтобы какое-либо территориальное образование приобрело статус муниципального, прежде всего необходимо определить территории и границы муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации.

     В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

     В соответствии с ч. 3 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

     На практике это означает, что муниципальные образования, создаваемые в субъектах Российской Федерации должны быть указаны в специальном региональном законе (или в ином нормативном правовом акте, например, в Конституции или Уставе). При этом, в соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» население любого городского или сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.  Во многих субъектах Российской Федерации, особенно на первом этапе реформирования системы местного самоуправления, эти требования не соблюдались, в связи с чем создавалась неопределённость в вопросе о том, где именно должны создаваться муниципальные образования, а само местное самоуправление подчас подменялось государственным управлением в различных формах.

     При рассмотрении дел, связанных с определением территорий, на которых должно реализовываться право граждан на местное самоуправление, судам следует иметь в виду то, что население ни одного населённого пункта на территории Российской Федерации не может быть лишено права в той или иной форме участвовать в местном самоуправлении. Нигде местное самоуправление не может быть заменено государственным управлением, а органы государственной власти и управления, не могут осуществлять функции органов местного самоуправления.

     Такая правовая позиция неоднократно высказывалась в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации и в судебной практике приводила к признанию незаконным исключения территорий субъектов Российской Федерации из сферы действия муниципального права.

     _________________________

     Постановление от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1997 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» ;  

     Постановление от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности статей 80,92,93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».

     В силу ст. 15 Конституции Российской Федерации она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

     В тех случаях, когда законодательством субъектов Российской Федерации какие-либо территории выводятся из сферы действия муниципального права, такие ограничения подлежат устранению, в том числе и в судебном порядке. Федеративное устройство Российской Федерации не допускает установление в субъектах Российской Федерации верховенства регионального законодательства над Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В ст., ст. 15 и 76 Конституции Российской Федерации провозглашён принцип высшей юридической силы Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации и верховенства федеральных законов над законами субъектов Российской Федерации.

     В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации или любых иных законодательных актов субъектов Российской Федерации в силу прямого указания ч. 3 ст. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации суды обязаны руководствоваться при разрешении конкретных дел нормами Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

     В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации. По предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принимать свои законы, но эти законы должны соответствовать федеральному законодательству по данному предмету совместного ведения (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

     В соответствии со ст. ст. 12, 131 Конституции Российской Федерации каждому гарантировано право на участие в осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

     Эти положения Конституции Российской Федерации не могут пониматься иначе, как запрещающие исключать какие-либо территории или группы населения из сферы действия местного самоуправления. Государственная власть в субъектах Российской Федерации должна осуществляться на таком уровне и в таких формах, чтобы при этом было обеспечено право граждан Российской Федерации на местное самоуправление на всей территории субъекта Российской Федерации.

     В соответствии с ч.1 ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» население любого городского и сельского поселения не может быть лишено право на осуществление местного самоуправления.

     Закреплённый в Конституции Российской Федерации принцип недопустимости отказа в реализации права граждан на местное самоуправление на какой-либо территории в отдельных регионах реализуется с учётом особенностей их статуса.  В соответствии с ч. 2 п. 1 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом.

     Особенности реализации права граждан на местное самоуправление в закрытом административно-территориальном образовании определяется Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 (в редакции Федерального закона от 28 ноября 1996 г. № 144-ФЗ) «О закрытом административно-территориальном образовании», в соответствии с которым определяется правовой статус, территория, границы закрытого административно-территориального образования, компетенция органов местного самоуправления, а также компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации в разрешении вопросов, касающихся закрытого административно-территориального образования.

     Таким образом, правовое регулирование как статуса ЗАТО, так и вопросов реализации права населения ЗАТО на местное самоуправление регулируется специальным Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании», устанавливающим отдельные исключения из общих правил реализации права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, установленных Федеральным законом  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

     В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» закрытым административно-территориальным образованием признаётся имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, на территории которого расположены режимные предприятия и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

     Решение о создании (упразднении) ЗАТО принимается Президентом Российской Федерации (ч.1 ст. 2 Закона), его административная подчинённость и  границы устанавливаются Правительством Российской Федерации, которое определяет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении ЗАТО ( ч. 3 ст. 2 Закона).

     В ч. 4 ст. 2 указанного Закона определено, что иные федеральные законы, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления действуют в отношении ЗАТО с учётом особенностей, установленных настоящим Законом.

     Данная норма ограничивает права органов государственной власти и местного самоуправления по разрешению вопросов, связанных с местным самоуправлением в ЗАТО, в связи с чем законодательные органы субъектов Российской Федерации не вправе  решать вопросы, отнесённые к компетенции Правительства РФ или переданные им на разрешение исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

     На территории ЗАТО в соответствии со ст. 3 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» и «Положением об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации», утверждённым Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1998 г. № 655 устанавливаются запретные и контролируемые охраняемые зоны, пропускной режим, разрешительныё порядок въезда, выезда и проживания в ЗАТО. Деятельность любых юридических лиц, в том числе и органов местного самоуправления на территории ЗАТО должна быть направлена на удовлетворение потребностей жителей ЗАТО (п. 29 Положения).

     Во многих регионах характерны ситуации, когда жители определённых территорий, в которых ранее существовали местные Советы народных депутатов, требуют в судебном порядке назначить выборы в органы местного самоуправления, хотя статус муниципального образования эти территории в установленном порядке не приобрели.

     В юридической литературе высказывалось мнение о том, что территории, ранее входившие в юрисдикцию местных Советов, с принятием нового законодательства о местном самоуправлении автоматически преобразовались в муниципальные образования. Такая позиция обосновывается тем, что, во-первых, в результате прекращения полномочий местных Советов народных депутатов в соответствии с указами Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года № 161 и от 26 октября 1993 года № 1760 их функции выполняли местные администрации, главы которых получили статус глав местного самоуправления; во-вторых, тем, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержится норм, которые требовали бы установления или пересмотра статуса населенных пунктов (городских и Сельских поселений) и иных территорий, где ранее осуществлялось местное самоуправление, в качестве муниципальных образований в связи с вступлением в силу Конституции Российской федерации, указанного федерального закона или других нормативных правовых актов, в том числе законов субъектов Российской федерации и уставов муниципальных образований. Напротив, этим Федеральным законом установлено (первый абзац пункта 1 статьи 12), что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях, а территории муниципальных образований (именно территории, а не их статус1) устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской федерации. В этой же статье (третий абзац пункта 1) установлена императивная норма, не допускающая лишения права населения городских и сельских поселений на осуществление местного самоуправления независимо от их численности.

     В статье 13 указанного Федерального закона определен порядок установления и изменения границ территории при образовании, преобразовании, объединении или упразднении муниципальных. образований, причем не содержится упоминаний о пересмотре или установлении статуса муниципальных образований. Из этого делается вывод о том, что законодатель исходит из преемственности ранее установленных в законодательстве Российской Федерации прав населения муниципальных образований и органов местного самоуправления муниципальных образований в осуществлении местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

     Практика рассмотрения в судах споров данной категории показала, что эта правовая позиция является недостаточно обоснованной, а в ряде случаев - ошибочной.

     С принятием Конституции Российской Федерации и федеральных законов о местном самоуправлении ранее существовавшая на местах система органов государственной власти была упразднена (на практике почти повсеместно деятельность местных Советов была прекращена), на её месте создаётся принципиально новая, независимая от органов государственной власти, система органов самоуправления населения. В связи с формированием этой новой системы органов местного самоуправления коренному пересмотру подверглись не только функции самих органов местного самоуправления, но и полномочия органов государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

     Субъекты Российской Федерации получили право в соответствии с федеральным законодательством с своих региональных законах разрешать вопросы местного самоуправления, имеющие общерегиональный характер и не входящие в исключительную компетенцию органов местного самоуправления. К числу этих вопросов отнесены определение территорий муниципальных образований, их образование, преобразование и ликвидация.

     В большинстве регионов России местный законодатель предусмотрел возможность формирования системы органов местного самоуправления как на уровне сельских районов и городов с районным делением, так и на более низком уровне. В вязи с этим суды в своей практике столкнулись с необходимостью дать правовую оценку той ситуации, когда на уровне сельских районов и городов с районным делением формируются органы местного самоуправления, в уставах которых не предусматривается существование внутренних самостоятельных муниципальных образований. В большинстве случаев суды по этим вопросам принимают правильные решения, суть которых сводится к недопустимости принудительного формирования в судебном порядке органов местного самоуправления, не предусмотренных в уставах уже созданных более крупных муниципальных образований. Однако, в ряде случаев суды ошибочно назначают выборы органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным Законом от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», хотя субъектом Российской Федерации определены иные территории муниципальных образований и создана собственная нормативно-правовая база, позволяющая провести муниципальные выборы.

     В соответствии со  ст.1 указанного Закона определены случаи его применения при нарушениях конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления если:

     законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;

     представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;

     в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

     полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

     законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;

     истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

     Таким образом, если в субъекте Российской Федерации создана необходимая правовая база, позволяющая определить территории местного самоуправления и провести выборы органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, а также если в регионе уже сформировано муниципальное образование, устав которого не предусматривает создания внутренних муниципальных образований, в удовлетворении требования о назначении выборов органов местного самоуправления на основе Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» суд должен отказать.

     В соответствии со ст. 27 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за гражданами признаётся право на территориальное общественное самоуправление, под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами.

     Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

     Статья 46 того же Федерального закона предусматривает, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

     Таким образом, право граждан на территориальное общественное самоуправление, как одна из форм осуществления населением местного самоуправления, также подлежит судебной защите.

     Большое количество дел в судах возникает в связи с определением территорий муниципальных образований в городах с районным делением. Законодатель выделил города с районным делением в особую группу муниципальных образований, в которых внутригородское устройство определяется не законом субъекта Российской Федерации, а самим населением или представительным органом местного самоуправления города.

     В большинстве случаев принятые в установленном порядке уставы городов с районным делением не предусматривают создания на уровне районов самостоятельных органов местного самоуправления, что, очевидно, призвано способствовать обеспечению единства экономической структуры города и эффективность управления городскими делами.

     В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации.

     Территориальное устройство, в том числе и определение территорий муниципальных образований, устанавливается законами субъекта Российской Федерации, поскольку эти вопросы, хоть и затрагивают интересы местного самоуправления, являются общими для всего региона и не могут быть отнесены к вопросам местного значения, которые в силу ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации  население муниципального образования вправе решать самостоятельно.

     В соответствии со ст. ст. 12 и 13 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» вопросы определения территорий муниципальных образований, а также порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

     В ч. 3 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учётом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

     Эта норма  предусматривает дополнительную гарантию для населения городов, имеющих внутригородское деление на районы, на осуществление местного самоуправления, и, в то же время, не может трактоваться как запрет определения внутригородских муниципальных образований законом субъекта Российской Федерации в тех случаях, когда в силу объективных обстоятельств, отсутствия нормативной базы для реального формирования органов местного самоуправления в различных регионах, бездействия или прямого противодействия органов государственной власти и ранее сформированных органов местного самоуправления и т.д. население фактически лишается возможности реализовать своё право на местное самоуправление.

     В таких случаях выборы в органы местного самоуправления города могут быть назначены в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, поскольку при отсутствии устава города и избранного населением представительного органа местного самоуправления право граждан на местное самоуправление в ином порядке осуществить невозможно. При этом такие выборы могут быть проведены как в районные, так и в городские ораны местного самоуправления. В том случае, если в уставе города, при принятии которого должно быть учтено мнение населения, впоследствии не будет предусмотрено районного деления и наличия в нём внутригородских муниципальных образований, представительный орган местного самоуправления города в соответствии с ч. 3 с. 12 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имеет возможность разрешить вопрос об упразднении районов как муниципальных образований. Вместе с тем, в уставе города может быть предусмотрена и двухступенчатая система органов местного самоуправления, как на уровне города, так и на уровне его районов. Установление такой системы органов местного самоуправления не противоречит ни Конституции Российской Федерации, ни федеральному законодательству о местном самоуправлении. Наконец, в уставе города может быть установлено территориальное общественное самоуправление населения районов в соответствии со ст. 27  федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В любом из этих трёх случаев упразднение районных муниципальных образований должно происходить в порядке, который должен быть определён в уставе города, и с учётом мнения населения.

Споры, связанные с формированием органов местного самоуправления

     Обобщение судебной практики показывает, что в суды поступает две категории дел, связанных с формированием органов местного самоуправления.

     1) Дела по жалобам граждан и общественно-политических организаций на действия (или бездействие) районных администраций, нарушающие конституционное право избирать и быть избранными  в органы местного самоуправления, в которых содержатся требования о назначении даты выборов в представительные органы, а также выборов глав местного самоуправления.

     2) Дела по жалобам избирателей и лиц, являвшихся кандидатами на пост главы муниципального образования либо кандидатами в депутаты в представительный орган местного самоуправления, не победивших на выборах, а также их доверенных лиц и членов групп поддержки кандидатов на действия избирательных комиссий о признании выборов недействительными.

     Первая категория дел тесно связана с определением территорий муниципальных образований и уже затрагивалась в предыдущем разделе. В большинстве субъектов Российской Федерации уже сформирована собственная нормативно-правовая база, позволяющая провести выборы в органы местного самоуправления.  В связи с этим нет оснований для вмешательства суда в вопросы назначения и организации выборов, которые в обычной ситуации находятся в компетенции не судебных, а иных органов государственной власти. В качестве примера ошибочного применения судом принудительной процедуры назначения выборов в органы местного самоуправления можно привести дело, рассмотренное Верховным Судом Республики Саха (Якутия).

     Прокурор Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления на территории Республики Саха (Якутия) в улусах (районах) и городах республиканского значения в судебном порядке в соответствии с Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», ссылаясь на то, что в нарушение ст. 58 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 42 Закона Республики Саха (Якутия) от 27 ноября 1997 г. «О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)» выборы в органы местного самоуправления республики до настоящего времени не проведены. Представление прокурора республики от 6 мая 1999 г. в адрес Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) об устранении нарушений федерального законодательства о местном самоуправлении, о внесении изменений в законодательство Республики Саха (Якутия) для устранения ограничения права жителей городов республиканского значения и улусов на местное самоуправление в установленные сроки не рассмотрено.

     Жительница г. Якутска Е. обратилась в суд с заявлением о назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц в г. Якутске, являющемся городом республиканского значения, ссылаясь на то, что в нарушение Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодательным органом республики не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов, не установлен порядок образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, представительным органом не принят устав муниципального образования, в результате чего она лишена возможности реализовать своё конституционное право на участие в местном самоуправлении города.

     Решением Верховного Суда республики Саха (Якутия) от 23 февраля 2000 г. заявления прокурора Республики Саха (Якутия) и Е. были удовлетворены: суд назначил проведение выборов представительных органов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления на уровне улусов (районов) и в городах республиканского значения Якутске и Нерюнгри на 22 октября 2000 г.; исполнение решения было возложено на Правительство республики Саха (Якутия).

     Дополнительным решением Верховного Суда республики Саха (Якутия) от 14 марта 2000 г. были определены наименование выборных должностных лиц органов местного самоуправления на уровне улусов (районов) и городов республиканского значения - главы муниципальных образований, срок полномочий глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления - два года, численный состав представительных органов местного самоуправления улусов и городов Якутска и Нерюнгри.

     Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев дело в кассационном порядке, решение суда отменила, указав на то, что определение территорий муниципальных образований Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством отнесено к ведению субъектов Российской Федерации. Для того, чтобы граждане могли реально осуществить своё право, на местное самоуправление, территории муниципальных образований, создаваемые в субъектах Российской Федерации в соответствии с главой 8 Конституции Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законодательством о местном самоуправлении субъекта Российской Федерации, должны быть указаны в специальном региональном законе (или в ином нормативном правовом акте, например, в Конституции или Уставе). При этом, в соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» население любого городского или сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

     В соответствии с п. 1 ст. 58 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выборы представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, а также выборы должностных лиц местного самоуправления проводятся не позднее, чем через 16 месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

     27 ноября 1997 г. Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) был принят Закон N 211-I «О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)», статьёй 42 которого предусмотрено, что назначение выборов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований должно быть произведено в срок не позднее 3-х месяцев со дня вступления в силу этого Закона.

     Удовлетворяя требования заявителей о назначении даты выборов в органы местного самоуправления республики, суд указал на то, что в нарушение указанных сроков выборы в органы местного самоуправления на территории Республики Саха (Якутия) не проведены и не назначены, и посчитал это обстоятельство достаточным основанием для назначения даты выборов в эти органы в судебном порядке в соответствии с Федеральным законом «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

     Решение суда в этой части основано на неправильном толковании и применении норм федерального и республиканского законодательства о местном самоуправлении.

     Требование о назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным Законом от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» может быть удовлетворено судом лишь при соблюдении условий применения данного Закона, которые определены в его статье 1.

     При рассмотрении дела в суде было установлено, что в Республике Саха (Якутия) создана необходимая правовая база, позволяющая определить территории местного самоуправления и провести выборы органов местного самоуправления в муниципальных образованиях.

     В апреле 1992 года была принята Конституцией Республики Саха (Якутия), в статье 94.1 которой закреплено положение о том, что местное самоуправление осуществляется гражданами в городских, сельских поселениях и на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций.

     Законодатель Республики Саха (Якутия) установил уровень местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Пунктом 1 статьи 5 Закона Республики Саха (Якутия) от 27 ноября 1997 года «О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)» установлено, что местное самоуправление осуществляется в административно-территориальных единицах: городах улусного значения, поселках, наслегах, селах, а также на внутригородских территориях городов республиканского значения.

     Этот принцип определения территорий муниципальных образований республики установлен законодательным органом государственной власти республики в соответствии с его компетенцией, предусматривает возможность реализации права на местное самоуправление жителей Республики Саха (Якутия) на всей её территории и федеральному законодательству не противоречит. Вывод суда о том, что из состава муниципальных образований необоснованно исключены города республиканского значения и улусы, не основан ни на федеральном, ни на республиканском законодательстве.

     Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 1 ст. 12 содержит примерный перечень территорий и населённых пунктов, где могут быть созданы муниципальные образования, и прямо указывает на то, что конкретный перечень этих муниципальных образований устанавливается законом субъекта Российской Федерации, относя тем самым разрешение этого вопроса на усмотрение субъекта Российской Федерации. Законодатель Республики Саха (Якутия) сознательно определил, что местное самоуправление в республике осуществляется не на уровне улусов и городов республиканского подчинения, а на более низком, приближенном к населению, уровне.

     Вывод суда о том, что исторически в республике Саха  (Якутия) до 1993 г. существовали органы местного самоуправления на уровне улусов и городов республиканского значения, в связи с чем в настоящее время на этом уровне должны существовать муниципальные образования, является необоснованным. Суд не наделён правом вместо законодателя определять территориальные основы местного самоуправления в республике. Кроме того, судом неправильно определён правовой статус органов власти, существовавших в республике до 1993 г.

     По действовавшему до принятия Конституции Российской Федерации законодательству местные представительные и исполнительные органы входили в систему органов государственной власти, а подведомственные им территории муниципальными образованиями, признаки которых были определены лишь с принятием части I Гражданского кодекса РФ, не являлись. Отождествление ранее сложившихся административно-территориальных единиц с вновь создаваемыми муниципальными образованиями является ошибочным и не соответствует общим принципам организации местного самоуправления, определённым в Конституции Российской Федерации и в федеральном законодательстве.     

     При таких условиях Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в качестве основания для назначения выборов в органы местного самоуправления Республики Саха (Якутия) применён быть не мог, а назначение этих выборов в улусах и городах Якутске и Нерюнгри не может рассматриваться иначе, как неправомерное, в нарушение республиканского законодательства, принудительное создание судом системы органов местного самоуправления на территориях, не являющихся муниципальными образованиями.

     Доводы суда о том, что Республика Саха (Якутия) состоит из 35 административно-территориальных единиц (улусов и городов республиканского значения), имеющих самостоятельный статус; что эти административно-территориальные   единицы сложились в течение многих десятилетий, как самостоятельные хозяйственные и культурные образования, объединяют в своем составе территории наслегов, поселков и улусных городов; что улусные и городские территориальные единицы имеют, в отличие от сел и наслегов, четко утвержденные границы, сложившуюся социально-культурную и хозяйственную инфраструктуру, являются центрами местной улусной и городской власти; что на уровне улусов и городов республиканского значения действуют сформировавшиеся на основании Закона Саха (Якутия) от 30 июня 1994 г. местные органы государственной власти в лице представительных и исполнительных органов, которые в нарушение положений ч. 3, 4 Европейской Хартии местного самоуправления, ст. 12, ч.1 ст. 130 Конституции Российской Федерации вмешиваются в сферу компетенции местного самоуправления, а именно: разрешают вопросы местного значения; владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью, формируют, утверждают местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы и разрешают иные вопросы местного значения, в связи с чем создание муниципальных образований целесообразно осуществить на уровне улусов и городов республиканского значения, не являются юридически значимыми для данного дела о назначении даты выборов в органы местного самоуправления обстоятельствами и могут быть учтены республиканским законодателем при рассмотрении вопроса о внесении изменений в республиканское законодательство в части определения территорий муниципальных образований, создаваемых в республике.

     Доводы представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о том,  что выборы в органы местного самоуправления были назначены постановлением Палаты представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 23 декабря 1999 г., в связи с чем оснований для назначения выборов в судебном порядке не имелось, суд ошибочно признал не имеющими существенного значения. Помимо того, что именно Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) вправе назначить выборы в органы местного самоуправления республики и приняло по этому вопросу соответствующее решение, которое в настоящее время никем не оспорено, данное обстоятельство не может рассматриваться иначе, как исключающее возможность назначения выборов в соответствии с Федеральным законом  «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

     Необоснованно отклонены судом и доводы представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о том, что на уровне улусов и городов республиканского значения в республике на основании Конституции Республики Саха (Якутия) и соответствующего республиканского Закона сформированы и действуют местные органы государственной власти; что республика вправе самостоятельно устанавливать наличие территориальных (местных) органов власти, которые фактически и существуют в улусах и городах республиканского значения.

     Суд в решении правильно указал на то, что установление общих  принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. До принятия федерального закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов федерации республика вправе была осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения.

     Вместе с тем, суд ошибочно истолковал нормы Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», как запрет на создание каких бы то ни было органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, кроме высших законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и сделал из этого неправильный вывод о необходимости приведения в соответствие с этим Федеральным законом республиканского законодательства, то есть о необходимости ликвидации улусных и городских республиканского подчинения органов государственной власти и замены их органами местного самоуправления. В преамбуле и в ст. 2 названного Федерального закона предусмотрено, что система органов государственной власти устанавливается субъектом Российской Федерации самостоятельно, при этом наряду с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти создаются и иные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим существование улусных и городских республиканского подчинения органов государственной власти не противоречит федеральному законодательству и соответствует законодательству Республики Саха (Якутия).

     Из материалов дела усматривается, что представители Городского собрания и администрации г. Якутска ссылались на то, что в г. Якутске сформированы 22 муниципальных образования, в которых избраны органы местного самоуправления. Этот довод имел для правильного разрешения возникшего спора существенное значение, но был необоснованно отвергнут судом по тому основанию, что город республиканского значения Якутск не имеет районного деления, в связи с чем в нём не могут быть созданы внутригородские муниципальные образования.

     Этот вывод суда противоречит ч. 3 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которой вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города. Разграничение территории города на 22 субъекта по микрорайонам, кварталам, улицам, избрание глав территорий на сходах и конференциях жителей, может рассматриваться как инициатива населения города по созданию системы внутригородских муниципальных образований, которая впоследствии должна быть закреплена в уставах вновь создаваемых муниципальных образований.

     Довод суда о том, что по своим признакам, порядку организации, выборности эти органы фактически являются органами территориального самоуправления, ни на каких фактических данных не основывается и обоснованным быть признан не может. В соответствии с ч. 1 ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

     Вопрос о внутригородской структуре органов местного самоуправления г. Якутска, таким образом, может быть разрешён самим населением в уставе города. Отнесение судом вновь создаваемых в г. Якутске органов к разряду органов территориального общественного самоуправления без соответствующего закрепления такой структуры органов местного самоуправления города в его уставе (в том случае, если он будет принят), не может быть признано законным.

     Решение суда, вынесенное с неправильным определением юридически значимых обстоятельств и с неправильным толкованием и применением норм материального права  отменено в соответствии с п.п. 1 и 4 ст. 306 ГПК РСФСР.

     Законодательные акты субъектов Российской Федерации, на основе которых проводятся муниципальные выборы, содержат в себе многочисленные нормы, противоречащие федеральному законодательству о выборах, и не подлежат применению при разрешении споров в суде. Эти нарушения можно объединить в три основные группы.

     К первой группе относятся нарушения, связанные с ограничением избирательных прав граждан, например, введение ценза оседлости, возрастного ценза, ценза гражданства республик в составе Российской Федерации, ценза второго или двойного гражданства как оснований для приобретения пассивного избирательного права. Эти ограничения противоречат ст. ст. 19, 32, 55 Конституции Российской Федерации и Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

     Статьями 28-30 указанного  Федерального закона предусмотрено, что кандидаты могут быть выдвинуты избирателями, группой избирателей, избирательным объединением и блоком, а также в порядке самовыдвижения. В ряде регионов вводятся дополнительные незаконные ограничения порядка выдвижения кандидатов на выборные должности местного самоуправления.

     Вторую группу нарушений составляют противоречащие федеральному законодательству нормы местного законодательства о порядке формирования избирательных округов (при этом допускаются отступления от принципа примерного равенства числа избирателей, вводятся пересекающиеся избирательные округа по общим и национальным признакам), о порядке создания избирательных комиссий, сроков и порядка проведения выборов и подсчёта голосов.

     К третьей группе нарушений относится регулирование субъектами Российской Федерации вопросов, относящихся к исключительному ведению Российской Федерации. Характерными примерами этого является вмешательство субъекта Российской Федерации в деятельность судов и других органов государственной власти, установление порядка и сроков рассмотрения дел в судах, определение режима работы судов и подсудности дел о выборах, возложение на суды обязанности применения мер уголовной или административной ответственности, вводимой законами субъектов Российской Федерации. Эти нормы местного законодательства противоречат п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации, в соответствии, с которым гражданское, гражданское процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное законодательство, судоустройство и прокуратура отнесены к ведению Российской Федерации.

     Во многих регионах при организации выборов в органы местного самоуправления допускается характерная ошибка: до принятия уставов муниципальных образований одновременно с выборами представительных органов местного самоуправления назначаются выборы глав муниципальных образований (глав местного самоуправления, глав администраций, старост и т.п.). Между тем, выборы глав муниципальных образований могут быть назначены и проведены лишь после того, как такая выборная должность будет предусмотрена уставом конкретного муниципального образования.

     В соответствии с пунктом  «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов.

     По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

     При отсутствии федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование. Вместе с тем, субъект Российской Федерации не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам.

     Статьёй 130 Конституции Российской Федерации населению гарантировано самостоятельное решение вопросов местного значения, к числу которых относится и решение вопроса о введении должности главы местного самоуправления и о порядке её замещения.

     В соответствии с ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к органам местного самоуправления относятся:

     выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;

     другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

     Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

     Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

     Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

     Статья 16 Федерального закона предусматривает, что должности главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления устанавливаются по усмотрению жителей муниципального образования в уставе этого муниципального образования.

     Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

     Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

     Таким образом, должность главы местного самоуправления может быть предусмотрена только в уставе муниципального образования. Субъект Российской Федерации не вправе устанавливать в своих законах нормы, обязывающие население муниципальных образований проводить выборы главы местного самоуправления или предусматривающие проведение таких выборов до того, как население муниципального образования сформирует представительный орган местного самоуправления и примет устав муниципального образования.

     Вместе с тем, если при отсутствии устава муниципального образования назначенные выборы глав муниципальных образований проведены, и на них избрано это выборное должностное лицо, оснований для признания таких выборов недействительными только по названному основанию недостаточно, поскольку на выборах состоялось волеизъявление избирателей, согласившихся с необходимостью введения выборной должности главы местного самоуправления и с порядком её замещения на выборах.