680000, г. Хабаровск,
ул. Запарина, д. 30, оф. 120,
тел/факс (4212) 21-44-98

npolichka@mail.ru, dvncms@gmail.com

Правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления: анализ практики и задачи по его развитию

Веприкова Е.Б.

Система нормативных правовых актов муниципального образования:
состояние, проблемы и перспективы развития.

     Рассматривая вопрос о состоянии, проблемах и перспективах формирования системы нормативных правовых актов муниципальных образований необходимо уточнить  основные понятия. Что понимается под нормативным правовым актом муниципального образования и системой этих актов? В чем состоит специфика нормотворческого процесса в муниципальных образованиях? Как показал опыт работы со специалистами и выборными должностными лицами муниципальных образований Дальневосточного федерального округа, ответы на эти вопросы не являются для них  очевидными и порождают массу проблем в организации собственной деятельности.

     Вопрос трактовки понятия «нормативный правовой акт» нередко является причиной множества конфликтов как на уровне органов местного самоуправления, так и в их взаимоотношениях с прокуратурой, органами управления субъектов Федерации и судами.  Первопричиной конфликтов является субъективные трактовки понятия из-за отсутствия в Российской федерации закона «О нормативно-правовых актах». Такие законы есть в Казахстане, Киргизии, Беларуси и в др. постсоветских республиках.

     Попытка принятия закона «О нормативно-правовых актах в РФ» предпринималась Государственной Думой в 2000 году. Но на принятый Парламентом законопроект было наложено вето Президента, на основании недостаточного качества документа. В результате отсутствия легитимного понятия нормативного правового акта, существует большая свобода для произвольных толкований. Последствиями чего являются не только множество конфликтов и путаница с компетенциями органов местного самоуправления, но и отсутствие единства правового пространства, что в свою очередь имеет массу негативных последствий.  

     Существующий правовой вакуум мог бы (хотя бы частично) быть заполнен на уровне субъектов Федерации. Принятие субъектных законов было бы логичным даже при наличии федерального закона, так как это соответствует федеративному характеру организации власти в России. Но субъекты Федерации (за редким исключением) не использовали свое право для наведения порядка в этой области.

     Из-за отсутствия закрепленного в законе понятия нормативного правового акта приходится прибегать к другим документам, носящим официальный характер. Такое официальное определение приводится  в приказе Минюста РФ от 14 июля 1999 г. №217 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативно правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации» и в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативно правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Они, в свою очередь, дают отсылку на постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд РФ». В этих документах приводится следующее определение: «нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».

     _________________________

     В юридической литературе также существуют различные авторские трактовки понятия. При этом формулировки, содержащиеся в словарях и юридической литературе, не могут быть окончательными  аргументами при  возникновении конфликтов между органами публичной власти государства и местного самоуправления.

     Из приведенной трактовки следует, что нормативный  правовой акт:

     1. является продуктом правотворческого органа, т.е. представительных органов или населения непосредственно;

     2. принимается в пределах компетенции;

     3. содержит нормы права (вводит, изменяет, отменяет), т.е. обязательное предписание многократного применения.

     При всем несовершенстве данной трактовки она уже в значительной мере упорядочивает представление о нормативном правовом акте и нормотворческом процессе, так как исключает из рассмотрения значительный объем документов органов местного самоуправления, не отвечающих этим критериям. Например,  правоприменительные документы (распоряжения, постановления, планы и программы, аналитическую информацию и пр.). В области рассмотрения остаются только положения, регулирующие правоотношения, имеющие общий характер и, рассчитанные на многократное применение. Такими документами являются:

     - Уставы муниципальных образований;

     - регламенты работы органов МСУ;

     - положения об органах и должностных лицах МСУ;

     - положения о порядке организации деятельности по решению вопросов местного значения и о процедурах организации деятельности и принятия решений местного самоуправления.

     Понятие системы нормативно-правовых актов муниципального образования тесно связано со спецификой организации нормотворческого процесса на муниципальном уровне. Особенностью нормотворческого процесса на уровне местного самоуправления является то, что он осуществляется только в рамках переданной государством компетенции.

     Основная компетенция местного самоуправления определяется федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Реализация этой компетенции создает основу системы нормативно-правовых актов муниципального образования.

     Закон предусматривает, во-первых, правомочие местного самоуправления в регулировании правоотношений по вопросам местного значения (перечень которых закреплен в законе). Во-вторых, принятие нормативных правовых актов по регулированию процедур, на которые существуют отсылки в законе, что они регулируются нормативными документами муниципального образования. Например, формы участия населения в местном самоуправлении, бюджетный процесс, муниципальный заказ, территориальное общественное самоуправление и др. Принятие на муниципальном уровне нормативных документов, в соответствии с требованиями  федерального закона о местном самоуправлении обеспечивает возможность функционирования местного самоуправления в правовом поле и создает базу системы нормативно-правовых актов муниципального образования.

     Правовая база муниципальных образований дополняется и расширяется за счет нормативного регулирования по отдельным направлениям деятельности, в рамках реализации предписаний других федеральных и субъектных законов (например,  «Об образовании», «О социальном обслуживании населения», в Налоговом и Бюджетном  кодексах и т.д.). Путаница в этом вопросе на уровне государства, в полном объеме отражается на уровне муниципального образования, еще больше обостряя проблемы правотворчества в местном самоуправлении.

     Федеральные и региональные законодатели щедрой рукой рассыпают нормы,  в которых предписывают осуществлять регулирование правоотношений по отдельным направлениям органам местного самоуправления. Таким образом, они обязывают  органы местного самоуправления осуществлять правовое регулирование в рамках переданной им компетенции. Эти решения принимаются нередко без учета реальной способности органов местного самоуправления осуществить переданную компетенцию. С другой стороны, множество норм содержит отсылку к нескольким уровням публичной власти (через запятую) и не ясно, как и где проходит грань между ними, и что именно должно регулироваться на уровне отдельного муниципального образования. Следствием  является большой содержательный разброс в правовом поле муниципальных образований из-за субъективной избирательности в принятии норм. Проблемами являются также внутренние противоречия в федеральных и субъектных законах, лоскутность передаваемых компетенций, их противоречие с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

     _________________________

     В исследовании Поличка М.А. выделены 297 только федеральных законов в которых содержится упоминание о компетенции (не только правотворческой) органов местного самоуправления.  

     Отсутствие единства в подходах государства (на всех его уровнях)  к определению границ компетенции местного самоуправления в регулировании правоотношений в полной мере сказывается на правотворческом процессе в  муниципальных образованиях. Без разрешения проблем федерального и субъектного уровня с передаваемыми ими местному самоуправлению компетенциями не приходится говорить о создании на муниципальном уровне системы нормативных правовых актов. Так как, она представляет собой совокупность нормативных правовых актов, принимаемых  населением муниципального образования непосредственно на референдуме или через органы местного самоуправления, по осуществлению местного самоуправления и регулированию организации жизнедеятельности населения на территории муниципального образования в пределах  переданной государством компетенции.

     Определяя состояние нормативного обеспечения осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях приходится сталкиваться с проблемой доступности информации по данному вопросу. В большинстве муниципальных образований не до конца  решены вопросы с опубликованием нормативных актов и обеспечением доступа к ним населения. Упорядочение и систематизация  принятых в разное время документов муниципальных образований  редко осуществляется органами местного самоуправления. Представленность муниципальных нормативных правовых актов в существующих системах юридической информации (Консультант, Гарант и т.д.) оставляет желать много лучшего, а  в общедоступных каналах информации (сеть интернет, библиотечные системы) можно найти только отдельные примеры муниципальных правовых актов. Все выше сказанное затрудняет анализ состояния муниципального правотворчества. Частичным решением проблемы могли бы стать реестры муниципальных нормативных правовых актов на уровне субъектов Федерации, но на сегодняшний день работа в этом направлении только начинается.

     Поэтому, анализ состояния в этой сфере может пока основываться только на эмпирических данных частичных исследований. В рамках проведения курсов повышения квалификации должностных лиц и специалистов муниципальных образований Приморского края (2002-2003 г.г.) была получена информация о перечнях нормативных документов, принятых представительными органами местного самоуправления ряда муниципальных образований Приморского края. Анализ этой информации позволил сделать ряд выводов о состоянии с нормативным обеспечением местного самоуправления на муниципальном уровне  в ряде субъектов Приморского края. Если считать, что ситуация в этих муниципальных образованиях не является уникальной, а отражает общие тенденции, то можно составить некоторое понимание о проблемах и состоянии нормативной базы муниципальных образований.  

     _________________________

     Участникам курсов было дано задание представить перечень нормативных правовых актов  их муниципальных образований по вопросам местного значения.

     Из 34 муниципальных образований Приморского края, 25 представили информацию о нормативных правовых актах, принятых по вопросам местного значения (в перечень не входили другие нормативные документы). Из них полный перечень (за весь срок существования местного самоуправления в муниципальном образовании) был предложен только семью муниципальными образованиями: г. Лесозаводск и лесозаводский район; Октябрьский район; Анучинский район, г. Партизанск, Кавалеровский район, ЗАО Большой Камень, Хасанский район, которые и стали основными объектами анализа.

     _________________________

     Это исследование еще не закончено,  планируется его  продолжить и получить больший объем информации для более высокой презентативности его выводов.

     При знакомстве с материалами исследования первый вывод очевиден: ни в одном из муниципальных образований не создана полная правовая база для решения вопросов местного значения. Это значит, что не сформирован даже фундамент системы нормативных правовых актов, обеспечивающий правомочность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

     На диаграмме показано как соотносится правовое обеспечение вопросов местного значения в обследованных муниципальных образованиях.

     Как видно из диаграммы только три вопроса (из 30, указанных  в ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ», от 1995 г.) имеют правовую основу во всех муниципальных образованиях (см. таблицу 1).

Таблица 1. Вопросы местного значения, по которым приняты нормативные правовые акты во всех обследованных муниципальных образованиях.

 

Вопрос местного значения  

Всего документов  

среднее количество нормативных документов в муниципальных образованиях по данному вопросу местного значения  

1

Принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением

7

1

2

Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью

34

5

3

Местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов+

66

9

     Таким образом, наибольшее количество нормативных правовых актов муниципальных образований,  связано с вопросами  муниципальной собственности и местных финансов. На долю всего двух вопросов местного значения приходится 60% всех принятых в муниципальных образованиях нормативно-правовых актов. Это говорит о высокой потребности муниципальных органов в регулировании этих правоотношений, так как от них зависит экономическая основа местного самоуправления. Кроме того, во всех муниципальных образованиях приняты Уставы муниципальных образований.

     Все остальные вопросы местного значения не могут похвастаться таким вниманием органов местного самоуправления и их правовая регламентация крайне не удовлетворительна. Даже в тех муниципальных образованиях где существуют нормативные правовые акты по другим вопросам местного значения, они носят, как правило частичный характер, то есть регулируют не порядок организации решения данного вопроса местного значения, а только отдельные правоотношения, возникающие в связи с их исполнением.

     Перечень таких вопросов местного значения, которые эпизодически закрепляются в нормативных правовых актах и существуют только в отдельных муниципальных образованиях,  представлен в таблице 2.

Таблица 2. Вопросы местного значения по которым приняты нормативные правовые акты в отдельных муниципальных образований.

 №

Вопрос местного значения

Всего документов

в процентах к общему числу обследованных  муниципальных образований

среднее количество документов

5

Содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений

4

28,6

0,57

7

Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения

3

28,6

0,43

11

Контроль за использованием земель на территории муниципального образования

12

85,7

1,71

13

Организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло и водоснабжения и канализации

15

28,6

2,14

14

Организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом

3

28,6

0,43

16

Благоустройство и озеленение территории муниципального образования

4

28,6

0,57

20

Организация транспортного обслуживания населения муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи

3

42,9

0,43

21

Создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания

3

42,9

0,43

     Как видно из таблицы, обеспеченность нормативными документами отдельных вопросов крайне неравномерна не только по количеству принимаемых актов, но и по принимающим их муниципальным образованиям. Более регламентированы вопросы, связанные с жилищно-коммунальным хозяйством и контролем за использованием земель. Неравномерность принятия нормативных правовых актов по муниципальным образованиям вызывается  двумя основными факторами:

     1. остротой проблем (наличие конфликтов интересов) в конкретных муниципальных образованиях;

2. профессиональным составом депутатского корпуса (в муниципальных образованиях, где в составе депутатов больше врачей - разрабатываются и принимаются нормативные документы в области здравоохранения и т.п.).

     Не менее интересен перечень вопросов местного значения не имеющих никакого нормативного регулирования на уровне муниципальных образований (таблица 3).

Таблица 3. Вопросы местного значения, не регламентированные на уровне местного самоуправления
в обследованных муниципальных образованиях.

 

Вопрос местного значения  

Всего документов

4

Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования

0

6

Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования

0

15

Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения

0

19

Организация и содержание муниципальных архивов

0

22

Создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании

0

23

Сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности

0

24

Организация и содержание муниципальной информационной службы

0

27

Создание условий для развития физической культуры и спорта

0

30

Обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы

0

     Знакомство с представленным перечнем обозначает несколько проблем в нормативном регулировании деятельности местного самоуправления. Отсутствие правовой базы для решения указанных вопросов местного значения выводит деятельность по их реализации за пределы правового поля, так как деятельность органов местного самоуправления относится к публичному праву. Основополагающий принцип публичного права гласит, что органы власти могут делать только то, что им прямо предписано!  Отсутствие правовых норм в этих сферах говорит или о полном отсутствии деятельности по решению данных вопросов местного значения (что так же является нарушением закона, так как ответственность за осуществление деятельности в этих направлениях возложена ФЗ). Или, что более вероятно, деятельность  в этих направлениях происходит без принятия соответствующих нормативных правовых актов, что противоречит принципу публичного права.

     Если проанализировать содержание вопросов, не имеющих нормативного обеспечения, то можно выделить несколько причин отсутствия нормативных правовых актов по их решению в муниципальных образованиях.

     Во-первых, это связано с несовершенством формулировок ст. 6  федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 года. Часть формулировок определяющих зону ответственности местного самоуправления в области организации жизнедеятельности муниципального образования практически не отличима от государственных обязательств в этой сфере. Это практически все вопросы социальной сферы. В этом случае, органы местного самоуправления на практике осуществляют исполнение государственных функций в этих сферах, регламентация которых содержится в федеральных и субъектных законах.  Поэтому на уровне местного самоуправления не возникает потребности в разработке собственных норм права в этих сферах, так как они выступают не как организаторы процесса, а только как его исполнители. На уровне муниципальных образований, как правило, принимаются только целевые программы по развитию социальной сферы.

     Во-вторых, часть вопросов регламентируется принятием единичных нормативных актов, без создания правовых норм. Это упрощает деятельность исполнительных органов, которые работают в этих сферах в режиме реагирования, а не создания системы работы. Обилие  актов «разового пользования», говорит о  слабости представительных органов МСУ, не способных или/и не имеющих политической воли упорядочить деятельность, определив процедуры, то есть  внятные «правила игры».

     В-третьих, часть вопросов местного значения (например, организация муниципальных архивов и информационных служб и др.) действительно не осуществляются в муниципальных образованиях, и воспринимаются скорее как возможности для муниципалитетов, а не как их обязанности. Такая трактовка вполне соответствует духу и букве действующего закона, который содержит значительное количество декларативных норм, исполнение которых оставлено на усмотрение конкретных муниципальных образований. Поэтому одним из направлений реформирования местного самоуправления (при принятии новой редакции закона о местном самоуправлении) станет более жесткое увязывание правомочий с обязанностями по их осуществлению.  Этот подход требует значительного пересмотра содержания и формулировок  вопросов местного значения.

     В ходе исследования выявилось, что повсеместным является выход органов местного самоуправления за пределы своей компетенции. Практически в каждом муниципальном образовании можно найти примеры нормативных правовых актов, принятие которых на уровне муниципальных образований недопустимо. Прежде всего, эти акты касаются финансирования за счет местных бюджетов государственных органов. Вот лишь несколько названий нормативных правовых актов, выявленных в муниципальных образованиях Приморского края: «Положение о целевом бюджетном фонде  государственной налоговой инспекции и прокуратуры»; «О бюджетном финансировании ГИБДД ГОВД»; «О перечне и размере платных услуг военного комиссариата». Другие примеры выхода МСУ за пределы своей компетенции связаны с «самозахватом» государственных функций, например в одном из муниципальных образований принят нормативный правовой акт со следующим названием: «О защите прав граждан муниципального образования». Вряд ли существуют граждане конкретного муниципального образования, если оно не стало самостоятельным государством. Защита прав граждан возложена Конституцией РФ на Президента, прокуратуру и судебную систему, а правовое регулирование проводится только федеральным законом. Обязанность органов местного самоуправления по регламентации  этой сферы не предусматривается ни одним законом, а органы местного самоуправления, как и другие органы власти, не имеют права делать что-либо им прямо не предписанное.

     _________________________

     Возможно, содержание этого документа не соответствует его названию, но это уже не входило в предмет исследования.   

     Проведенный анализ, конечно,  не  является исчерпывающим для оценки состояния нормативно-правовой базы муниципальных образований из-за ограниченности самого исследования:

1. очень небольшим числом обследованных муниципальных образований

2. изучением нормативных правовых актов только по вопросам местного значения

3. проведением исследования в рамках только одного субъекта Федерации - Приморского края  

4. только количественным анализом (анализировался перечень нормативных правовых актов), без учета  их содержания и качества.

     Тем не менее, даже столь небольшое  исследование позволяет сделать некоторые более общие выводы о состоянии и перспективах в формировании системы нормативных правовых актов в муниципальных  образованиях. Эти выводы основываются также на многочисленных наблюдениях и обсуждениях проблем со специалистами, должностными лицами органов местного самоуправления и лидерами общественности различных субъектов Федерации Дальневосточного федерального округа на семинарах и конференциях.  

     1. Формирование системы нормативных правовых актов является проявлением и результатом сформированности системы местного самоуправления. Неудовлетворительное состояние с обеспеченностью нормативными правовыми актами деятельности органом местного самоуправления свидетельствует о неудовлетворительном  состоянии самого местного самоуправления.  Органы МСУ не испытывают  потребности  по регламентации решения вопросов местного значения, так как их деятельность и не направлена на решение этих вопросов. Подавляющая часть деятельности муниципальных  органов связана в выполнением государственных функций, а не с решением вопросов местного значения. Финансирование этой деятельности происходит за счет местного бюджета и муниципальной собственности («бедные» муниципалитеты содержат «богатое» государство), которая должна быть экономической основой для решения вопросов местного значения.  На практике местное самоуправление как деятельность по решению вопросов местного значения практически не реализуется, а значит что само местное самоуправление не сформировано. И ответственность за такое состояние местного самоуправления ложится прежде всего на государство, которое сбросило свои функции на местный уровень, без передачи необходимых ресурсов для их осуществления. Поэтому латание  «тришкина кафтана» на местном уровне, происходит за счет местного самоуправления.  

     2. Органы местного самоуправления практически не используют потенциал населения в решении вопросов местного значения, что тоже свидетельствует о сомнительности отнесения сегодняшних муниципальных властей к местному самоуправлению. Местное самоуправление - это, прежде всего, «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения» по решению вопросов местного значения.  

     _________________________

     не нашло отражения в нормативных правовых актах

     3. не эффективен государственный контроль за осуществлением местного самоуправления. Предусмотренный прокурорский надзор нередко занимается мелочными придирками (например, по названию органов местного самоуправления), мирясь с серьезными нарушениями при выходе органов местного самоуправления за пределы своей компетенции при принятии ими нормативных правовых актов (см. выше).

     4. очень слабы горизонтальные связи между муниципальными образованиями и обмен опытов в сфере нормотворчества. Каждое муниципальное образование пытается самостоятельно решать вопросы нормотворчества, нередко при жесточайшем кадровом голоде. Попытка изобрести собственный «велосипед», возможно, свидетельствует о героизме, но не о рациональности такого решения.

     5. недостаточна государственная  поддержка местного самоуправления. Специалисты  и депутаты местного самоуправления нуждаются в повышении квалификации по вопросам нормотворчества в муниципальных образованиях, для того чтобы адекватно решать стоящие перед ними задачи. Необходима и методическая и информационная поддержка в вопросах создания системы нормативных правовых актов муниципальных образований.

     Говоря о перспективах, следует обратить внимание на три основные направления в  решении указанных проблем. Это, прежде всего, предстоящая реформа местного самоуправления. Во-вторых, необходимость привлечения общественности и населения к правотворческому процессу, а также развитие постоянных горизонтальных связей между муниципальными образованиями, например, через создание дееспособных Ассоциаций муниципальных образований в каждом субъекте Федерации и сотрудничество между ними.

     Реформа местного самоуправления, которая начнется при введении в действие новой редакции закона о местном самоуправлении, предусматривает решение множества современных проблем местного самоуправления. В рассматриваемом контексте, она содержит четыре принципиальных новации, которые могут серьезно повлиять на  формирование   системы нормативных правовых актов в муниципальных образованиях. Это:

     1. Четкое определение переданных на исполнение государственных полномочий и создание механизма их финансирования. Наведение порядка в этой сфере, позволит муниципалитетам разобраться с предметом своей деятельности и ответственности, и использовать собственные финансовые ресурсы для решения вопросов местного значения, что сразу же сделает актуальным принятие соответствующих нормативных правовых актов.

     2. Соединение в единое целое правомочий и ответственности за их осуществление. Проект новой редакция закона написан в другой логике, которая предполагает не только декларирование прав, но содержит регламентации по их реализации, и ответственность за их осуществление или не осуществление. Это приведет к большей ответственности по всей переданной компетенции, что найдет свое отражение в принятии нормативных правовых актов, которые и образуют правовую систему для осуществления местного самоуправления.

     3. Изменение перечня вопросов местного значения, его увязывание с возможностями муниципальных образований (2-х уровневая система МСУ) и четкое определения компетенции местного уровня власти.

     _________________________

     Этот процесс разграничения компетенций должен пройти по всем уровням публичной власти, что приведет к реализации принципа субсидиарности.    

     4. Переход от декларирования участия населения в местном самоуправлении к прямому включению его в процесс принятия ключевых решений (через процедуру референдума и публичных слушаний) на  местном уровне. Включение в процесс населения потребует упорядочения в деятельности органов местного самоуправления, что так же станет дополнительным стимулом к развитию системы нормативных правовых актов муниципального образования.

     Привлечения общественности и населения к участию в осуществлении местного самоуправления является не только одним из принципов местного самоуправления и главным направлением его реформирования, но и необходимостью в развитии нормативной базы муниципальных образований. Участие интеллектуального потенциала местного сообщества в выработке «правил игры», позволяет решить целый ряд проблем:

     1. качественно улучшить содержание нормативных актов за счет выработки таких правовых норм, которые учитывают  интересы тех групп населения, которые являются субъектами правоотношений (правоприменители). На сегодняшний день качество муниципальных нормативных правовых актов оставляет желать много лучшего, что показал  их анализ, проводимый в рамках школы-семинара по нормотворчеству в муниципальных образованиях Дальнего Востока (Находка, сентябрь 2002 г.);

     2. решить проблему кадрового голода (отсутствие необходимой квалификации в вопросах нормотворчества) в органах местного самоуправления;

     3. повысить исполняемость принятых правовых нормативных актов, за счет дополнительного контроля со стороны населения, большей приемлемости правовых норм из-за учета интересов и повышения дисциплины  в применении норм, принятых с участием самого населения.

     4. снизится конфликтность и повысится авторитет органов местного самоуправления среди населения, что будет способствовать преодолению отчуждения жителей от местной власти.

     Формы участия населения и его организаций в правотворчестве могут быть различны: от участия в проведении публичных слушаний и референдумов, до общественной экспертизы, народной правотворческой инициативы, совместных рабочих групп по выработке проектов нормативных актов и конкурсов по разработке концепций документов. Перечень возможных форм разработки нормативных правовых актов, их сильных и слабых сторон содержится в таблице (приложение 1).

     Актуальность привлечения интеллектуального потенциала муниципальных образований к нормотворчеству вызывается также требованиями реформирования местного самоуправления. Новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (принятого в первом чтении Государственной Думой РФ) предусматривает приведение  нормативной правовой базы  муниципальных образований в соответствие с нормами закона до 1 января 2005 года (перечень нормативных правовых актов муниципальных образований, которые предполагаются законопроектом - приложение 2). Учитывая, что в большинстве муниципальных образований многие из указанных нормативных правовых актов отсутствуют, предстоит глобальная правотворческая работа, с которой сами органы местного самоуправления не могут справиться.

     Решение проблемы правового вакуума в муниципальных образованиях возможно также через развитие устойчивых горизонтальных связей муниципальных образований, в рамках которых мог бы:

     - происходить обмен и транслирование лучшего опыта отдельных муниципальных образований;

     - разрабатываться и обсуждаться модельные проекты нормативных правовых актов;

     - проводится обучение и переквалификация должностных лиц и специалистов муниципальных образований.

     Разумеется, решение этих задач возможно только в рамках деятельности Ассоциации муниципальных образований, со своим менеджментом и ресурсами. Однако, экономичность и эффективность этого способа решения указанных проблем правотворчества на порядок выше, за счет кооперации ресурсов и оптимизации процесса.

     Подводя итоги, следует сказать, что рассматривая вопрос о системе нормативных правовых актов в муниципальных образованиях нельзя не увидеть его неразрывной связи с вопросом о состоянии, проблемах и перспективах самого местного самоуправления в России. На сегодняшний день система местного самоуправления не существует, можно говорить лишь об отдельные ее элементах, которые находятся в стадии своего формирования. Опыт десятилетия создания местного самоуправления в России выявил целый ряд фундаментальных проблем, без решения которых местное самоуправление и устойчивое развитие муниципальных образований невозможно. Поэтому, реформирование в этой сфере необходимо для «расшивки» узких мест и формирование не декларативного, а реального местного самоуправления в России.