680000, г. Хабаровск,
ул. Запарина, д. 30, оф. 120,
тел/факс (4212) 21-44-98

npolichka@mail.ru, dvncms@gmail.com

Конституционные основы обеспечения законности в сфере местного самоуправления

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ
В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Р.А. Загидулин,
к.ю.н., доцент

     Длительное время Россия строит государство нового типа, изменяя формы правления, политико-территориального устройства и политического режима, определяемых новым, рыночным, экономическим базисом.

     Необходимость этих перемен обусловлена объективными законами диалектики. Материя, в процессе своего существования изменяется во всех  формах своего проявления. Изменился человек, его мироощущение, осознание своей роли, как личности в государстве. Не завися в такой степени как прежде, от Природы, он все более индивидуализировался, стал менее зависим от общины. Более обособленными стали условия его существования - отдельная квартира, личная зарплата и др.

     Эти изменения потребовали изменения общественного строя. Философии современного человека соответствовало уже не общинное, коллективное социалистическое государство, а сообщество независимых и равноправных индивидуумов. Государство (общество) уже не воспринималось как необходимое условие своего выживания. Эти и многие другие взаимосвязанные диалектические эволюционные процессы,  достигшие меры, привели к качественному скачку -реформе. Однако переход государства в новое состояние, сопровождающийся ухудшением экономического, социального и политического положения граждан, вызвал их сопротивление реформам, выразившееся в нигилизме, преступности, пьянстве, суициде и других формах выражения. Их появление обусловлено многими причинами: поспешностью проведения реформ (ускорением объективных эволюционных процессов), субъективностью способов и методов реформирования, отвечающих интересам не большинства граждан государства, а правящей олигархической группы и другими объективными и субъективными причинами. Одной из главных среди них является философская и правовая безграмотность организаторов реформирования. Желая подменить объективное субъективным, корыстным, они не осознают, что новый, индивидуализированный человек ни за что не станет правопослушным субъектом подобных правоотношений. А в новых политических и экономических условиях не хватит ни сил, ни способов, ни средств,  чтобы преодолеть сопротивление большого числа  своих сограждан  подобным антисоциальным методам реформирования. И практика подтверждает это. Огромное количество норм права, установленных государством, во-первых, не выполняются, а во-вторых, не успев принять, само государство их отменяет или радикально изменяет, принимая новые, признавая тем самым их не правомерность. Субъективно и поспешно принятая Конституция РФ, (не смотря на ссылки её «всенародности»), установила такую форму правления (олигархическую, даже монократическую, с тотальным господством исполнительной ветви власти), которая привела к экономическому и социальному спаду государства, скачку преступности.

     _________________________

     Загидулин Р.А. Без принятия новой конституции построение гражданского общества в России невозможно // Правовые основы реформы Вооруженных Сил РФ. - Хабаровск: Изд-во «Суворовский натиск». - 2001. - С. 64 -72.

     

     Президенту РФ В.В. Путину досталось очень проблемное фактически полуправовое государство, которое надо превратить в правовое. Однако правовое государство это не то, в котором  все субъекты будут действовать в соответствии с субъективными федеральными законами, и не то, в котором будут создаваться всё новые и новые федеральные органы контроля и надзора для подчинения этим законам, а то, в котором эти законы будут соответствовать объективному естественному праву, интересам большей части граждан государства, большей части субъектов федерации. Только при соблюдении этих условий можно сохранить единую Российскую Федерацию, построить великое государство. Президент, осознавая невозможность решения проблем старыми тоталитарными способами, пытается решить  их новыми, правовыми. Однако не всегда Администрация Президента предлагает главе государства объективные «правила игры» и вместо получения позитивного результата, новые Федеральные законы и Указы  подтверждают знаменитую фразу В.И. Черномырдина. Таковы ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», «О выборах депутатов ГД ФС РФ», «О порядке формирования СФ ФС РФ» и многие другие. Думаю, не долог «срок жизни» ФЗ «Об альтернативной службе в РФ», ФКЗ «О поправках к ФКЗ «О референдуме РФ» и т.д. Эти законы, псевдоукрепляющие государственность, на самом деле разрушают остатки уважения к власти, и приводят к полному правовому нигилизму, что равносильно разрушению одного из трех обязательных (необходимых) и достаточных условий существования государства (народ, территория, власть).

     _________________________

     Загидулин Р.А. Проблемы федерализма и пути совершенствования формы политико-территориального устройства России // Вертикаль власти: проблемы разграничения полномочий и предметов ведения. - Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 2001.  - С. 78-83.

1. Местное самоуправление - основа политической системы государства.

     Одной из важнейших проблем, которую необходимо решить для построения великого государства, является проблема правового статуса низшего базисного звена политико-территориальной организации государства - местных самоуправляемых территорий. Основой социальной структуры общества является семья, а основой политической структуры государства - местное самоуправление. Для того, чтобы было здоровым общество, необходимо создать экономические, политические, социальные, культурные и иные условия для жизни семьи, тогда обществу не придется тратить огромные средства на борьбу с детской преступностью, создавать и содержать огромный чиновничий аппарат по работе с молодежью. Поэтому для создания единой, великой Российской Федерации надо создать правовые условия для экономически и политически свободного, самостоятельного развития общины (муниципалитетов, коммун) и местных органов власти (управления).

     Власть это осознала и уже длительное время пытается найти оптимальное решение проблемы. Но необходимость сочетания интересов «вертикали власти» и «права народа на самоуправление», политических элит федеральных и, объективно всё более укрепляющихся, региональных, олигархической и демократической форм правления делают задачу трудно разрешимой. В настоящее время  Российская Федерация состоит из более чем 150 000  органов местного самоуправления, но лишь менее 500 из них могут работать полнокровно. Научный анализ состояния и разработка рекомендаций для развития и совершенствования правового регулирования общественных отношений местного самоуправления - цель работы многих правоведов.

     _________________________

     Шамиев М.Ш. Татарстан - без «шоковой терапии» // Аргументы и факты. - 2002. - № 50. - С. 3.

     2. Международное и российское право об основах местного самоуправления. Правовой статус органов местного самоуправления.

     Проблемы российского местного самоуправления возникли с принятием Конституции РФ, которая в определенной мере противоречила понятию и содержанию местного самоуправления в нормах международного права. Европейская хартия о местном  самоуправлении определила, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (ст. 3). В Конституции РФ (ст.130) определенно, что местное самоуправление «+ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения+». Ст.12 установила, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Несмотря на то, что это положение явно вступало в противоречие со ст.3, установившей, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является  её многонациональный народ», который осуществляет свою власть а) непосредственно, б) через органы государственной власти, в) через органы местного самоуправления, государственные полномочия у местных органов власти были изъяты и их не включили в единую систему управления государством. Администрация Б.Н. Ельцина заложила такие основы местного самоуправления из боязни, что преобладающие в местных органах власти коммунисты могут стать тормозом демократических рыночных преобразований. Таким образом, субъективное, политизированное решение легло в основу принятия юридической нормы права, которая должна в плюралистическом, рыночном, демократическом государстве соответствовать иным принципам - социальности, равенству субъектов, учету их интересов и экономической целесообразности. Сейчас мы пожинаем плоды безграмотного юридического решения этой проблемы. А установление в Конституции РФ принципа её «сверхжесткости» (практической невозможности внесения серьезных поправок), сделало проблему трудноразрешимой. Именно поэтому необходимость принятия новой конституции ясно понимает большинство юристов, и определение статуса органов местного самоуправления является важнейшей задачей ученых правоведов. Не вдаваясь в детали многочисленных обоснований, необходимо признать, что исследование процессов развития прав человека и гражданина, общих тенденций развития мирового сообщества доказывают возрастание роли органов местной власти в управлении экономической и социальной сферами, оставляя политическую  - федеральным органам власти. Эти процессы происходят во многих странах мира. Исходя из объективности этих тенденций, необходимо систему права государства изменить соответствующим образом.  Отдать приоритет регулирования в экономической и социальной сферах - органам власти субъектов и местным органам самоуправления, устанавливая федеральным законодательством лишь общие, основные принципы регулирования. Государство, признав ошибочность исключения системы органов МСУ из единой системы государственной власти, принимает меры для частичного решения проблемы. Принятие поправок в ФКЗ «О Государственном флаге РФ», «О Государственном гербе РФ» подтверждение этому. Анализируя зарубежный опыт необходимо отметить, что Конституция КНР 1982 г., не побоялась сохранить «советскую» систему органов МСУ, а мы от неё стыдливо отказались, приняв демократичную Конституцию,  не поверив в способность граждан к самоуправлению и не установив право на это в ней. В англосаксонской системе МСУ местные территориальные единицы всегда были основой государства. В Англии уже в 1265 г. был создан 2-х палатный парламент, основу которого составила «Палата Общин» - именно общин, т.е., представителей МСУ.  Государства с подобной системой МСУ развиваются особенно интенсивно, они политически стабильны на протяжении многих веков, в них наиболее высок уровень жизни граждан. Страны, имевшие европейскую (романо-германскую) систему МСУ, путём реформирования своего законодательства идут в этом  же направлении, делегируя многие полномочия государства органам местной власти ( Франция 1982 г. «Закон о децентрализации», Италия 1990г. «Закон об устройстве автономий»). Этот опыт подтверждает вывод о закономерности усиления роли местных органов власти в системе государства. Форма политико-территориального устройства государства определяет не только его территориальное устройство, но и порядок распределение политической власти между властями территорий - федеральными, региональными местными, что предполагает делегирование части государственных властных полномочий МСУ и соответственно - наделение их экономическими и финансовыми полномочиями, т.е., превращение их в равноправный субъект гражданско-правовых отношений. Поэтому необходимо определить, что же понимать под определением органа местной власти - власть общины (поселка, города) или власть  определенной территории.

     _________________________

     ФКЗ «О внесении изменений в ст.5 ФКЗ «О Государственном гербе РФ».   ФКЗ «О внесении изменений и дополнений в ФКЗ «О Государственном флаге РФ».

3. Статус административно - территориальных органов  местного самоуправления.

     Очень важной правовой составляющей статуса субъекта МСУ является вопрос о территориях местного самоуправления. Совершенно очевидно, что невозможно дробление единой территории и наделение достаточно широкими полномочиями отдельного дома или улицы или даже села или поселка или выделение этим общинным образованиям больших территорий во владение. Основой разграничения территорий должен стать один из принципов, заложенных в определение местного самоуправления, - способность самостоятельно и под свою ответственность решать возложенные функции. До сих пор в РФ нет единого подхода и понимания понятия территории МСУ. Даже в Дальневосточном федеральном округе в Хабаровском крае около 227 органов местного самоуправления, в Амурской области - около 300, а в Приморском крае - всего 37!

     Такое различие подходов ставит вопрос о необходимости определения юридического понятия «административная территория МСУ». Анализируя определение МСУ, отметим, что это самостоятельная и  под свою ответственность деятельность населения, проживающего на определенной территории, самостоятельное и через избранные им органы  власти управление этой территорией для решения местных и определенной части государственных задач. Таким образом, определим, что необходимыми условиями для установления административных территорий (единиц) являются: население, территория и способность к само обеспечению (управлению) под свою ответственность. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что необходимо разграничить два  различных понятия. Первое - самоуправляемая общность компактно проживающего населения - коммуна,  община, муниципия (село, поселок, аул и т.д.), где формируются органы местного самоуправления. Второе - определенные территории - управляемые местными территориальными органами власти (районы, округа, города, выделяемые в самостоятельные административно-территориальные самоуправляемые единицы и т.д.) Для признания и оформления юридического статуса этих территорий  необходимыми условиями являются географические, административные, территориальные, исторические и экономические условия. Поэтому необходимо разграничить объективные и субъективные условия для формирования системы самоуправляемых территорий.

     Под субъективными условиями понимаются такие условия, когда возможность самоуправления зависит от наличия предоставленных федеральным законодательством прав.

     Под объективными условиями понимается способность к самоуправлению и развитию, зависящие от уровня развития экономики территории и деятельности проживающего  там населения.

     Поэтому одной из юридических основ организации становления и развития МСУ является передача разработки и утверждения правовой системы самоуправляемых территорий и общин в ведение субъектов РФ. Территории субъектов, которые центр берёт под федеральное управление, должны быть определены федеральным правительством по согласованию с органами государственной  власти субъектов, определен их статус, порядок финансирования и налогообложения, природопользования. Аналогично определяются территории регионального значения. На основании этих решений должен быть составлен единый государственный реестр муниципалитетов и муниципальных территорий, закрепленный федеральным законом. Исходя из этого, вся территория государства должна состоять из территорий муниципального, регионального и федерального управления. При этом муниципальная территория и собственность должны пре вуалировать, а территории в федеральное и региональное управление желательно выделять только в срочное оперативное владение с установлением платы  за природопользование и правом контроля со стороны органов власти территориального самоуправления.

     Эти правила создадут финансовые и экономические условия для  самостоятельного развития территорий, укрепления местного самоуправления и отучат федеральные и региональные власти бесплатно и безответственно захватывать и опустошать огромные территории государства.

4. Основы правового регулирования финансово-экономических отношений местного самоуправления.

     Для обеспечения субъективных возможностей территорий к самоуправлению федеральная власть должна наделить их соответствующими функциями и правами, собственностью, установить общие (рыночные) правила регулирования деятельности, систему налогообложения и санкций за правонарушения. Более детальное  регулирование деятельности МСУ должно устанавливается законами субъектов РФ. Муниципальные территории, руководствуясь этими законами, самостоятельно, под свою ответственность будут решать основные вопросы  жизни населения, развивать экономику и обогащать государство. При этом очевидным становится то, что уровень жизни конкретной территории будет завесить от эффективности деятельности самого населения и избранных ими органов власти, т.е., он будет  дифференцирован. Это очень быстро «разбудит» граждан и повысит их политическую (избирательную) сознательность, и население будет избирать тех, кто будет способен эффективно управлять ими. На долю руководства субъектов останутся только законодательная и координирующая функции, а не роль экономистов, финансистов, строителей и социальных работников. Это приведёт к сокращению паразитирующих - контролирующих и распределяющих чиновников в высших уровнях власти и позволит увеличить их число в низовых муниципальных звеньях, непосредственно решающих вопросы и проблемы населения. Для того, чтобы законодательная и координирующая деятельность органов власти субъектов и федерации была эффективной, необходимо поставить их в зависимость от степени эффективности экономики муниципальных территорий. Основой экономического фундамента государства должен стать устойчивый и высокорентабельный и динамичный уровень развития экономической деятельности территорий. Для этого система налогообложения государства должна быть поставлена с «головы на ноги» - т.е., отменён коммунистический принцип, при котором почти всё собирается в общий котёл, а потом федеральная власть определяет, кому и сколько выделить «траншей» и «трансфертов» (из того, что осталось после удовлетворения её ненасытных интересов). Власти субъектов РФ и федеральная  должны получать с территорий твёрдо установленный процент отчислений от всей полученной прибыли и планировать свою деятельность исходя только из этого бюджета. При этой системе налогообложения все субъекты правоотношений будут заинтересованы в создании высокоэффективной и рентабельной экономики муниципальных территорий. Органы региональной и федеральной власти будут осуществлять свою деятельность, только исходя из положенных им средств, а  не за счёт «экспроприации» их по своему усмотрению у низов. Это приведет к объективному сокращению чиновников в верхних эшелонах власти, так как встанет проблема оплаты их труда. Им придется самим решать содержать N чиновников при окладе Х или, сократив их количество вдвое, соответственно увеличить жалование оставшихся.

     Величину удерживаемого налога необходимо установить исходя из:

  • потребностей органов власти федеральных и субъектов;
  • распределения функций между муниципальными территориальными, региональными властями;
  • коэффициента экономического развития, климатических условий, плотности населения, географического положения и других объективных условий.

     «Равное для неравных - есть неравенство», - утверждал Платон. Исходя из неравенства стартовых условий различных регионов, районов, процент налогообложения в начальный период может быть дифференцирован, но в дальнейшем необходимо создать правовые и экономические условия для выравнивания уровня развития территорий и формирования единой налоговой системы РФ.

     Таковы общие подходы  к реформированию правового регулирования организации и деятельности органов МСУ в РФ. Перевод нашего правосознания от лозунга «великой России»  к пониманию необходимости создания благополучия (комфортности) конкретного места проживания населения, от философии «богатого государства» - к удовлетворению экономических, социальных, культурных и духовных потребностей каждого гражданина - главная цель и направленность нашего подхода к реформе местного самоуправления в Российской Федерации.  

     5. Деятельность органов прокуратуры РФ по обеспечению защиты прав органов местного самоуправления.

     Одной из основ  обеспечения законных прав органов местного самоуправления является их защита правоохранительными органами Российской Федерации, в частности органами прокуратуры РФ.

     Однако, анализ деятельности органов прокуратуры, в частности прокуратуры Центрального района г. Хабаровска, показал, что не всегда  юридическая психология работников прокуратуры обусловлена новыми условиями Российской государственности, философией новой Конституции Российской Федерации. При принятии многих решений, опротестовании актов органов местного самоуправления они исходят из ошибочного толкования норм права, ошибочного понимания защиты интересов государства, противопоставляя граждан и органы местного самоуправления  органам государственной власти субъектов РФ и федеральным органам власти.  Формальное отнесение многих полномочий в ведение органов государственной власти, выведение органов местного самоуправления из структуры органов власти, суженное толкование федеральных законов, отсутствие в теории и  практике деятельности органов суда и прокуратуры прямого руководства положениями норм Конституции РФ, приводит к тому, что формально выполняя положения законов, правоохранительные органы действуют против интересов и конституционных прав граждан и органов местного самоуправления. Кроме того что подобная деятельность приносит многочисленные проблемы гражданам, затрудняет их и без того тяжелую жизнь, она вызывает их негативное отношение ко всему государству и государственному строю.  Необходимо изменить, прежде всего, психологию работников  правоохранительных органов, сделать Конституцию - главной действующей нормой права, их  настольной книгой. При возникновении противоречий между Конституцией и федеральными законами, работники суда и прокуратуры должны иметь возможность  требовать не слепого следования   их положениям, а опротестования их в Конституционных судах РФ или субъектов РФ. Таким образом, возникает реальная необходимость внести изменение в ст.104  ч.1 Конституции РФ, предоставив право законодательной инициативы Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Для перевода  законодательства  на более демократичную, плюралистическую основу необходимо перевести её на систему англосаксонской школы права, разрешив применение в качестве норм права решения высших судебных органов. Необходимо провести и другие преобразования, в частности, сделав должности мировых судей выборными. Их должны выбирать жители тех районов, где эти судьи будут работать. Незамедлительно решения этих судей начнут отвечать Конституции, смыслу и духу законов, а не субъективно определенным ими формальным основаниям.  Необходимо провести структурное реформирование системы прокуратуры, сделать её соответствующей административно-территориальному устройству местного самоуправления. Например муниципальным образованием является г. Хабаровск, но городской прокуратуры нет, зато есть прокуратуры районов, которые не являются самостоятельными субъектами. Целесообразным представляется правовое установление обязательного участия соответствующего прокурора в работе законодательного органа местного самоуправления, что позволит более реально подходить к определению позиции прокуратуры при возникновении противоречий в трактовке юридических оснований принятых нормативных актов органами МСУ.

     Рассмотрим несколько примеров деятельности прокуратуры по контролю законности действий органов местного самоуправления.

     И.о. прокурора г. Хабаровска обратился в суд Центрального района с заявлением о признании недействительным постановления мэра г. Хабаровска от 13.11.2001 г. № 1304 «Об оптимизации структуры управления города», как противоречащего Уставу г. Хабаровска, принятого мэром с превышением полномочий, представленных Уставом г. Хабаровска. Решением суда от 25.01.2002 г. данное постановление признано противоречащим закону с момента издания, недействительным.

     Определением Судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 25.01.2002 г. решение Центрального районного суда отменено. В удовлетворении протеста прокурора отказано.

     В определении краевой суд указал, что г. Хабаровск является муниципальным образованием и его органами местного самоуправления в соответствии  со ст. 9 Устава являются:

  • выборный представительный орган - Хабаровская городская Дума;
  • выборный глава муниципального образования - мэр г. Хабаровска;
  • исполнительный орган - администрация г. Хабаровска;

     В соответствии со ст. 23 Устава к компетенции мэра относится утверждение структуры и штатов администрации г. Хабаровска.

     Становится непонятным, чьи же интересы защищала прокуратура, обращаясь с заявлением в суд Центрального района?

     Второй пример. Прокурор Центрального района г. Хабаровска обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону постановления мэра г. Хабаровска от 30.04.2002 г. № 497 «О порядке рассмотрения обращений потребителей в жилищную (энергоснабжающую) организацию, по вопросам возникновения перенапряжения во внутридомовых сетях и сетях, обеспечивающих индивидуальные жилые дома» по тем основаниям, что защита имущественных интересов потребителей при выходе из строя электробытовой техники в результате перенапряжения, регулируется законодательством о защите прав потребителей. Мэр, согласно заявлению прокуратуры, приняв данное постановление, превысил свои полномочия. Решением суда от 17.02. 2002 г. требование прокурора о признании вышеуказанного постановления противоречащим закону с момента принятия удовлетворено.

     На указанное решение суда администрацией г. Хабаровска была подана кассационная жалоба. В соответствии с п.5 ст.3 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» граждане РФ вправе обращаться в органы МСУ и к должностным лицам МСУ.

     Согласно ст. 44 Закона РФ «О защите прав потребителей» в целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования органы МСУ имеют право рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей. Для защиты прав потребителей органы МСУ самостоятельно формируют соответствующие структуры. В структуре администрации г. Хабаровска создан отдел по защите прав потребителей для регулирования взаимоотношений между потребителями и изготовителями, продавцами при продаже товаров, выполнении работ, оказании услуг.

     В целях упорядочения и упрощения процедуры обращения граждан по вопросам перенапряжения в сети и было разработано и принято это постановление в соответствии с которым граждане не обязаны, а вправе письменно обращаться в организацию, с которой находятся в договорных отношениях на энергоснабжение, что не противоречит ст. 29 ФЗ «О защите прав потребителей». Таким образом, право граждан обращаться в иные органы, в том числе в суд, минуя предусмотренный постановлением мэра порядок, не ущемляется. Гражданин вправе сам избрать способ защиты нарушенного права и вышеуказанное постановление в этом ему не препятствует. Кроме того, это гражданско-правовые отношения и прокуратура не вправе в них вмешиваться.

     Прокуратурой Центрального района не представлены доказательства того, каким образом нарушаются права граждан в связи с принятием данного постановления. Кроме того, постановление мэра города принято по согласованию с ОАО «Хабаровскэнерго», «Энергосбыт», ТУ «Хабаровскэнергонадзор».

     Анализ  этих дел и многих других конкретных материалов позволяет сделать обоснованный вывод о том, что назрела объективная необходимость составления соответствующей программы доподготовки работников правоохранительных органов. В ходе семинаров по изучению ими основ международного и конституционного права,  необходимо сформировать у них юридическую психологию, основанную на понимании того, что местное самоуправление это основа государства и при принятии решений необходимо исходить именно из этой философии. Изменение философии и правосознания работников прокуратуры - важная часть обеспечения законности в сфере  деятельности органов местного самоуправления.