ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ В СИСТЕМЕ МЕХАНИЗМА
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

К.А. Улизко,
к.ю.н., доцент кафедры
государственно-правовых дисциплин
ДВЮИ ХГТУ

     В качестве выразителя публичной власти МСУ является наиболее приближенной к населению, основанной на совместном их проживании на определенной территории, на взаимодействии жителей этой территории, что позволяет непосредственно реализовать гарантированные государством права и свободы граждан, обеспечить защиту их интересов. В то же время МСУ выступает как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого проживающего в пределах территории муниципального образования и населения этого образования в целом. Эти обстоятельства и обуславливают необходимость поднятия проблемы обеспечения законности в системе МСУ.

     Систему правоохранительных органов, призванных обеспечивать законность в сфере организации МСУ, образуют прежде всего прокуратура и суды.

     Предметом прокурорского надзора в этой сфере является исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также соответствие издаваемых ими правовых актов федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ. Закон «О прокуратуре Российской Федерации» не уточняет вопрос о характере правового акта, подлежащего опротестованию, предоставляя, таким образом, прокурору возможность принесения протеста как на правовой акт индивидуального характера, так и на нормативный правовой акт, не соответствующие законодательству.

     В случае выявления несоответствия положений правового акта органа МСУ или его должностного лица законодательству либо нарушений законодательства в деятельности указанных субъектов, прокурор использует предусмотренные законом правовые акты реагирования на допущенные нарушения. Как правило, ими являются протесты и представления.  

     Так, протест прокурора, как правило, рассматривается  органом местного самоуправления своевременно. Это происходит  на ближайшем заседании органа МСУ, либо  в течение десяти дней, если протест принесен должностному лицу МСУ. Как показывает практика, прокуратура использует свое право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста. Необходимость в этом возникает, если обстоятельства требуют безотлагательного устранения нарушения закона. Как правило, информация о результатах рассмотрения протеста органами и должностными лицами МСУ поступает в прокуратуру незамедлительно и в этом отношении как показывает практика серьезных нарушений не наблюдается.

     Протест в орган местного самоуправления или должностному лицу органа местного самоуправления приносится, в зависимости от уровня муниципального образования, прокурором (заместителем прокурора) района, города и приравненных к ним специализированных прокуратур. Однако протест может быть принесен и вышестоящим прокурором.

     Если прокуратурой установлено нарушение закона, а также прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов МСУ и должностных лиц МСУ прокурор вносит представление с целью устранения допущенных нарушений. Представление прокурора рассматривается  немедленно должностным лицом или органом МСУ. Конкретные меры по устранению нарушений законодательства, указанных в представлении, причин этих нарушений и способствующих им условий, орган или должностное лицо МСУ представляют в течение месяца со дня внесения представления.

     Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении соответственно уголовного дела или производства об административном правонарушении.

     Альтернативой принесения протеста для прокурора является обращение в суд с требованием о признании незаконным правового акта местного самоуправления. Закон предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд. Прокурор также обращается в суд, если принесенный им протест был необоснованно отклонен или не был рассмотрен органом или должностным лицом МСУ в установленные законом сроки.

     Заявление прокурора о признании противоречащими закону нормативного правового акта местного самоуправления или индивидуального правового акта (при условии отсутствия гражданско-правового спора) рассматривается судом в порядке, установленном для дел, возникающих из административных отношений. При наличии гражданско-правового спора заявление прокурора о признании противоречащим закону индивидуального правового акта рассматривается в порядке искового производства.

     Как показывают материалы практики прокурорского надзора, большинство действий глав муниципальных образований связанны с превышением своих полномочий. Так, например, в сфере установления границ своих территорий (полномочия государственной власти субъекта РФ), при установлении дополнительного штата или органа управления при администрации. Например, встречаются ситуации, когда глава муниципального образования пытается наделить органы управления администрации МСУ статусом юридического лица, что не допускается законодательством, т.к. основные признаки юридического лица - обособленной имущество, самостоятельный баланс, устав - не могут принадлежать отдельному органу администрации муниципального образования, а принадлежат всей администрации в целом.

     Другой пример показывает насколько внимательно и всесторонне необходимо подходить органам МСУ при издании тех или иных правоустанавливающих документов. Так, расширяя своим Постановлением границы зон общественной деловой активности, главы муниципальных образований не учитывают косвенных последствий следующих за таким решением: это решение влечет за собой увеличение коэффициента (F), учитываемого при исчислении налога на вмененный доход. То есть данное решение влечет за собой увеличение налогового бремени для лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью в границах общественной деловой активности. А в этой связи необходимо помнить, что изменение налогового бремени в сторону увеличения может быть осуществлено на основании ст. 5 НК РФ, не ранее первого числа очередного налогового периода. Поэтому при издании подобных нормативных актов необходимо обращать внимание на сроки вступления его в силу.  

     Достаточно эффективно работа прокуратуры Хабаровского края прошла по проверке Уставов муниципальных образований Хабаровского края. Как правило, выявленные несоответствия законодательству были связаны с наделением представительных органов МСУ не присущими им полномочиями. Например, решение вопросов о досрочном прекращении полномочий представительного органа МСУ в результате самороспуска, в то время как эти вопросы должны устанавливаться федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ. Многие уставы предусматривали возможность передачи объектов муниципальной собственности в пользу физических или юридических лиц, игнорируя запрет ст. 1013 ч. 3 ГК РФ о продаже имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении.

     Возникают и такие ситуации, которые не всегда однозначно разрешимы, т.к. законодательством не всегда четко определена та или иная позиция, а это обуславливает необходимость применения законодательства по аналогии или на основании разъяснений по материалам судебной практики. Так, например, Постановлением главы администрации на должностных лиц сельских (поселковых) администраций возлагались функции по совершению нотариальных действий в соответствии со ст. 37 Основ законодательства о нотариате. В данной конкретной ситуации с одной стороны утверждается, что Постановление противоречит ст.37 Основ законодательства о нотариате, т.к. нотариальные действия могут производиться при отсутствии нотариуса только должностными лицами органов государственной исполнительной власти, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной исполнительной власти (ст. 12 Конституции РФ) и следовательно не являются исполнительными органами власти. С другой стороны справедливо было бы утверждать, что формула ст. 12 Конституции РФ «местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти» отнюдь не означает функционального обособления обеих групп органов (местного самоуправления и органов государственной власти). Местное самоуправление отделяется от государственной власти с точки зрения структурно-организационной. Поэтому можно говорить и о том, что органы местного самоуправления находятся в системе государственно-властных отношений. Они действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической и др. Более того, в соответствии с законодательством органы МСУ осуществляют управление собственностью, формируют, утверждают и исполняют бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка и решают иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. В этой связи можно говорить, что органы местного самоуправления в лице главы администрации и собственно администрации реализуют исполнительно-распорядительные функции, т.е. являются представителями негосударственных органов исполнительной власти. Отсюда мы уже можем по иному взглянуть на статью 37 Основ «В случае отсутствия в населенном пункте нотариуса должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные совершать нотариальные действия, совершают следующие нотариальные действия +», которая не уточняет юридическую природу органов исполнительной власти, а значит по смыслу касается не только органов государственной исполнительной власти, но органов исполнительной власти местного самоуправления. Данное обстоятельство не однократно подчеркивалось видными учеными-юристами, а также в отдельных определениях Конституционного Суда РФ.

     _________________________

     Козлов Ю.М. Исполнительная власть: исходные позиции // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. - 1992. - №3, №4.; Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Исполнительная власть в Российской Федерации: Науч.-практ. пособие. - М., 1996.; Пылин В.В. Проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными органами // Муниципальная власть. - 1999.  - № 2. и др.

     Помимо обеспечения законности в системе МСУ средствами прокурорского реагирования, решения и действия органов и должностных лиц МСУ могут быть обжалованы в судебном порядке. Так, подобную категорию дел, как правило, вытекающих из публично-правовых отношений, суды рассматривают по заявлениям граждан, организаций либо прокурора (ст. 245 ГПК РФ). Как правило, предметом обжалования являются правовые акты как индивидуального так и нормативного характера, нарушающие права и свободы граждан и юридических лиц.

     На сегодня правотворческая деятельность органов МСУ должна гармонично вписываться в единое правовое пространство, формируемое на всей территории РФ. И наиболее эффективным механизмом, обеспечивающим реализацию принципа законности в данной сфере, выступает процедура оспаривания нормативных актов органов и должностных лиц МСУ.  

     Возможность судебного оспаривания нормативных правовых актов административного аппарата является одним из системообразующих, принципов организации гражданского общества, поскольку данный правовой институт позволяет полностью или частично прекратить действие правовой нормы, посягающей на конституционные права и свободы человека и гражданина. В ближайшее время вопросы административного судопроизводства предполагается разрешать в специализированных судах - административных судах. Однако на сегодня разрешением данных категорий дел занимаются суды общей юрисдикции и суды конституционной юстиции.

     Формально вопрос обеспечения соответствия нормативных правовых актов через их оспаривание нашел достаточно четкое разрешение в Конституции РФ и в ФЗ «Об обжаловании в суд  действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Однако с одной стороны,  с введением института уставных судов  проверка соответствия правовых актов МСУ законодательству субъектов РФ или  правовых актов субъектов РФ по вопросам МСУ и лишение их юридической силы, в случае их не соответствия (противоречия) должно осуществляться только в порядке особого (конституционного) судопроизводства. С другой стороны соответствие законодательству субъектов РФ и федеральному нормативных актов МСУ рассматривается судами общей юрисдикции в частности по обращениям прокуроров.  При принятии решений по конкретным делам о несоответствии законодательству суд вправе не применять (игнорировать) нормативные правовые акты, противоречащие законодательству субъектов РФ и федеральному. То есть фактически лишает их юридической силы.

     Таким образом, в первом случае решение об отмене нормативного правового акта должен принимать специализированный суд (Конституционный (уставной) суд субъекта РФ) в порядке особого производства, а во втором - нормативный правовой акт лишается судебной защиты в связи с рассмотрением какого-либо конкретного дела, связанного с применением данной правовой нормы. То есть, формально действуя, по существу он утрачивает свою юридическую силу. Применительно к судебной системе РФ это означает, что суды общей юрисдикции могут отказаться от применения нормативного правового акта, принятого органами МСУ. При этом решение вышестоящего суда, носящее характер судебного прецедента, означает, что ни один суд применять данный нормативный правовой акт не должен. Тем самым можно вести речь о признании такого закона недействующим, фактически до приостановления его действия специально уполномоченным лицом, либо отмены органом, издавшим его.

     Подобная система контроля за обеспечением единого правового пространства выглядит как контроль одних чиновников (прокуроров) за действиями других. В то же время в интересах жителей муниципального образования система МСУ должна регулярно и постоянно быть подконтрольной. Ведь принятие решений органами МСУ, вступающих в противоречие с законодательством, непосредственно ведет к нарушению прав граждан. Жители муниципального образования должны иметь реальную возможность спорить с органами власти МСУ, добиваться отмены незаконных решений нормативного характера  вне зависимости от позиции, например прокурора, который может и не усмотреть нарушений законодательства в решениях органов МСУ. Именно в этом и должна проявляется реализация принципа ответственности органов и должностных лиц МСУ перед населением. Только в этом случае можно говорить о создании эффективной системы по обеспечению законности в МСУ.

     Как будет выглядеть механизм административного производства по делам, вытекающих из публично-правовых отношений, с введением института административных судов покажет практика.