БЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
УГОЛОВНО-ПРАВОВЫМИ СРЕДСТВАМИ

С.А.АНИКИЕНКО,
к.ю.н., доцент

     Конституция Российской Федерации гарантирует гражданам России право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст.32).

     В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление - это деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения,  его исторических и иных местных традиций  (ст. 2).

     При этом государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется, как гарантируется и их судебная защита (ст. 2,  45 Конституции), в том числе и уголовно-правовыми средствами.

     Исходя из  широко распространенной теории предметом ведения уголовного права являются наиболее значимые, существенные общественные отношения, защищаемые уголовно-правовыми нормами, а законодательное закрепление института местного самоуправления говорит само по себе о его значимости.

     Если говорить о уголовно-правовых нормах, затрагивающих деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц, то их условно можно разбить на две группы.  Это нормы,  стоящие на охране прав и законных интересов органов местного самоуправления и их должностных лиц,  и  нормы,  стоящие на защите прав общества, государства и граждан от нарушений, совершаемых самими должностными лицами органов местного самоуправления.

     Прежде всего, можно выделить этап предвыборной компании и самих выборов в органы местного самоуправления.

     В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый гражданин России (за отдельным исключением) может избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления.

     Выборы депутатов и иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан.

     Вместе с тем на этом этапе предвыборной борьбы и голосования возможны различные правонарушения, в том числе и преступления. Здесь можно выделить такие из них, как:

• воспрепятствование осуществления избирательных прав или работе   избирательных комиссий (Ст. 141 УК РФ);
• фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов (Ст. 142 УК РФ);
• воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них (Ст. 149 УК РФ).

     Статья 141. Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий.

     В соответствии со ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными, за исключением лиц, признанных судом недееспособными, и отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда. В ходе подготовки к выборам гражданам гарантируется свободное и всестороннее обсуждение политических, деловых и личных качеств кандидатов в народные депутаты или в Президенты Российской Федерации, а также право вести агитацию «за» или «против» кандидата на собраниях, в печати, по телевидению, радио. Нарушение этих прав, гарантированных Конституцией РФ, рассматривается как преступление.

     Воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума является преступным.

     Законодатель не предусматривает способа совершения этого преступления, оно может быть совершено любым способом. В ходе предвыборной борьбы зачастую используются такие противоправные методы как закрытие агитационных участков, отключение в них электроэнергии, завуалированный запрет участвовать в предвыборных мероприятиях под видом необходимости выполнения срочной работы, назначение накануне выборов различных форм аттестации работников и т.д.

     Статья 142. Фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов.

     Фальсификация избирательных документов, документов референдума, заведомо неправильный подсчет голосов либо заведомо неправильное установление результатов выборов, референдума, нарушение тайны голосования, если эти деяния совершены членом избирательной комиссии, инициативной группы или комиссии по проведению референдума,

     К избирательным документам относятся: избирательные бюллетени, списки избирателей, удостоверения на право голосования и т.д. Фальсификация избирательных документов, документов референдума искажает сведения о волеизъявлении избирателей и результаты голосования, референдума.

     Фальсификация избирательных документов, документов референдума может состоять в изменении содержания подлинного документа путем внесения в него заведомо ложных сведений, подделки, подчистки или пометки другим числом, а также в изготовлении другого документа с ложным содержанием.

     Значительное место в предупреждении данного вида правонарушений отводится профилактической деятельности. В частности, организации строгого учета количества выпуска избирательных документов, их транспортировки, хранения, должного оборудования в соответствии с законодательством избирательных участков и т.д. Значительным профилактическим средством является также присутствие на избирательном участке представителей кандидатов и средств массовой информации, при условии их позитивной деятельности и отсутствии различного рода провокаций.

     Статья 149. Воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них.

     Согласно ст. 31 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно и без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

     Проблематичным остается вопрос о законности проведения перечисленных акций, т.к. закон Российской Федерации по данному вопросу отсутствует, и в настоящее время действует еще Указ Президиума Верховного совета СССР «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР» от 28 июля 1988 г., с учетом требований Указа Президента РФ от 25 мая 1992 г. «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования».

     Незаконное воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них либо принуждение к участию в них, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения, - признается преступным.

     Под воспрепятствованием в данном случае следует понимать деяния, препятствующие проведению политических акций. Это и пресечение деятельности общественных организаций, оргкомитетов, инициативных групп, и конкретные действия, препятствующие проведению митинга, собрания, демонстрации.

     Формы воспрепятствования могут быть разнообразными: это и требование предоставления информации и документов, не предусмотренных законодательством, и создание искусственных препятствий путем дачи разрешения, но с ограничением мест и времени проведения акций, и силовое пресечение законно проводимого мероприятия, под искусственным предлогом (наличие лиц в состоянии алкогольного опьянения) и т.д.

     Вторую группу преступлений составляют деяния, непосредственно связанные или опосредуемые деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц.

     Согласно ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к предмету ведения местного самоуправления относятся:

• владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
• местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
• содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
• регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
• контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
• регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
• участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
• обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

     В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

     Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно.

     Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.

     Органы местного самоуправления в соответствии с законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.

     Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно.

     Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации (ст. 30).

     Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

     Органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования (ст. 40).

     Сфера собственности, финансов, вопросы регулятивной деятельности в области землепользования, природопользования, жилищного фонда недвижимости зачастую становится объектом внимания криминальных элементов, в то же время в данных сферах вполне возможно и совершение преступлений должностными лицами органов местного самоуправления. Так в данной сфере возможно совершение преступлений предусмотренных:

     - Ст. 169 УК РФ «Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности»;

     - Ст. 170  УК РФ «Регистрация незаконных сделок с землей»;

     - Ст. 178  УК РФ «Монополистические действия и ограничение конкуренции»;

     - Ст. 285  УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями»;

     - Ст. 286 УК ПФ «Превышение должностных полномочий»;

     - Ст. 289  УК РФ «Незаконное участие в предпринимательской деятельности»;

     - Ст. 290 УК РФ «Получение взятки»;

     - Ст. 292  УК РФ «Служебный подлог»;

     - Ст. 293 УК РФ «Халатность».

     - Ст. 237  УК РФ «Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей».

     Особенностью данного ряда преступных деяний является то, что все они в нашем случае связаны со служебной деятельностью должностных лиц органов местного самоуправления  и в конечном итоге по общему объекту правового регулирования выражаются в злоупотреблении или превышении должностных полномочий.

          Статья 285. Злоупотребление должностными полномочиями.

     Злоупотреблением должностными полномочиями могут быть признаны такие действия должностного лица, которые вытекали из его служебных полномочий и связаны с осуществлением прав и обязанностей, которыми это лицо наделено в силу занимаемой должности.

     Конкретные формы злоупотребления должностными полномочиями могут быть самыми разнообразными. При этом обязательным признаком объективной стороны злоупотребления должностными полномочиями является наличие общественно опасного последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

          Статья 286. Превышение должностных полномочий.

     Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

     В свою очередь среди данных преступлений можно выделить преступления,  связанные с владением и оперативным управлением  объектов муниципальной собственности, и иными правоотношениями, в частности это:

     - Ст. 169  «Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности»;

     - Ст. 170  «Регистрация незаконных сделок с землей»;

     - Ст. 178  «Монополистические действия и ограничение конкуренции»;

     - Ст. 289 «Незаконное участие в предпринимательской деятельности».

     Статья 169. Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности.

     Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности может выражаться  в:

     неправомерном отказе в регистрации индивидуального предпринимателя или коммерческой организации либо уклонении от их регистрации;

     неправомерном отказе в выдаче специального разрешения (лицензии) на осуществление определенной деятельности, либо уклонении от его выдачи;

     ограничении прав и законных интересов индивидуального предпринимателя или коммерческой организации в зависимости от организационно-правовой формы или формы собственности;

     ограничении самостоятельности либо ином незаконном вмешательстве в деятельность индивидуального предпринимателя или коммерческой организации, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения.

     Неправомерным является любой отказ независимо от аргументов и мотивов принятия решения об отказе в регистрации, если лицом, претендующим на регистрацию, соблюден порядок образования коммерческой организации как юридического лица, учредительные документы соответствуют закону, соблюдены условия получения статуса предпринимателя и выполнены иные требования нормативно-правовых актов, регламентирующих предпринимательскую деятельность.

     Нарушение установленного законом порядка образования юридического лица или несоответствие его учредительных документов закону влечет отказ в государственной регистрации юридического лица. Отказ в регистрации по мотивам нецелесообразности создания юридического лица не допускается.

     Основанием для отказа в выдаче лицензии является: наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной или искаженной информации; отрицательное экспертное заключение, установившее несоответствие заявки условиям, необходимым для осуществления данного вида деятельности, и условиям безопасности.

         Статья 170. Регистрация незаконных сделок с землей,  то есть регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение учетных данных Государственного земельного кадастра, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения.

     Общими признаками составов преступления по данной статье являются:

     их совершение должностным лицом, т.е. наличие специального субъекта;

     прямой умысел, корыстная или иная личная заинтересованность;

     использование своего служебного положения.

     Преступления, предусмотренные данными составами, не требуют наступления последствий и являются оконченными при совершении действий.

     Регистрация заведомо незаконных сделок с землей выражается в совершении действий, предусмотренных правовыми актами, для придания сделке с землей должного юридического значения без надлежащих к этому оснований.  

     Гражданский кодекс РФ предусматривает возможность совершения различных сделок с землей. Физическое или юридическое лицо может приобрести право собственности на землю, а также вещные права, которыми являются: право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 265 ГК РФ), право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 268), сервитута (ст. 274 и 277).

     Эти лица могут иметь обязательственные права на земельный участок, являющиеся результатом различных сделок, а именно: договора ренты (ст. 583, 586, 587 ГК РФ); мены, дарения (ст. 567-581); пожертвования (ст. 582); аренды (ст. 606-609); договора безвозмездного пользования (ст. 689), страхования, доверительного управления имуществом (ст. 1012-1013 ГК РФ). Кроме того, земля может быть передана в залог по ипотечному договору.

     Заведомо незаконной признается сделка с землей при условии неправомерности собственно сделки и осознания этого должностным лицом. Собственно сделка заведомо незаконна только в тех случаях, когда она ничтожна, т. е. недействительна по основаниям, установленным ГК РФ, независимо от признания ее таковой судом (ст. 166).

          Статья 178. Монополистические действия и ограничение конкуренции.

     Монополистические действия могут быть совершены путем установления монопольно высоких или монопольно низких цен, а равно посредством ограничения конкуренции путем раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установления или поддержания единых цен.

     Объективная сторона монополистических действий путем установления монопольных цен включает:

     принятие решения о размере цены;

     объявление цены и/или ее предложение покупателям (как конечным, так и посредникам);

     распространение установленной цепы в пределах, определяемых доминирующим положением на рынке;

     реальное применение данной цены на рынке без каких-либо скидок или льгот, устраняющих ее монопольно незаконный характер;

     наличие доминирующего положения на рынке.

     Наступления преступных последствий не требуется.

          Статья 179. Принуждение к совершению сделки или к отказу от ее совершения.

     Принуждение к совершению сделки или к отказу от ее совершения может быть совершено под угрозой применения насилия, уничтожения или повреждения чужого имущества, а равно распространения сведений, которые могут причинить существенный вред правам и законным интересам потерпевшего или его близких, при отсутствии признаков вымогательства.

     Целью данной  статьи является защита правового оборота от незаконного вмешательства и, в частности, права участников правового оборота на свободу и автономность волеизъявления при совершении сделок.

     Сфера применения статьи охватывает гражданско-правовые отношения между физическими и юридическими лицами, т.е. между любыми правоспособными и дееспособными субъектами. Статья не направлена на защиту лиц, принимающих решения публично-правового характера.

     Объективная сторона включает принуждение, выразившееся в угрозе применения насилия, уничтожения или повреждения чужого имущества, наличие угрозы распространения сведений, которые могут принести существенный вред правам и законным интересам потерпевшего или его близких. Причинения вредных последствий указанными действиями не требуется.

          Статья 289. Незаконное участие в предпринимательской деятельности, а именно учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или покровительства в иной форме.

          Статья 290. Получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе

     Для состава получения взятки не имеет значения, когда должностному лицу передана взятка - до или после совершения им обусловленных действий, равно как и то, оговаривались ли заранее характер и содержание служебных действий, которые виновный должен был или уже совершил за получение незаконного вознаграждения. В этой связи в судебно-следственной практике различают взятку-подкуп, при получении которой действия должностного лица предварительно оговариваются с взяткодателем, и взятку-вознаграждение, когда материальные ценности вручаются субъекту уже после совершения им заранее не обусловленных предварительной договоренностью действий как бы в виде «благодарности за труды». В этой связи Пленум бывшего Верховного Суда СССР в п. 5 постановления «О судебной практике по делам о взяточничестве» от 30 марта 1990 г. разъяснил, что действия виновных должны признаваться дачей и получением взятки и в тех случаях, когда условия получения ценностей или услуг хотя специально и не оговариваются, но участники преступления сознают, что взятка вручается с целью удовлетворения интересов взяткодателя.

          Статья 292. Служебный подлог, то есть внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности.

     Предметом рассматриваемого преступления, как говорит сам закон, являются только официальные документы - материальные носители информации, письменные акты федеральных органов государственной власти и государственного управления, органов власти и управления субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных государственных и муниципальных учреждений. Официальные документы, удостоверяющие определенные факты или события, имеющие юридическое значение, обладают, по общему правилу, соответствующей формой и реквизитами (бланк, штамп, печать, входящий или исходящий номер, дата, наименование должности и подпись надлежащего должностного лица)

          Статья 293. Халатность, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

     Ненадлежащим исполнением должностным лицом своих обязанностей является неполное, несвоевременное, неточное их исполнение.

     Обязанности должностного лица определяются законами, подзаконными актами (инструкциями, положениями), трудовым соглашением (контрактом) или приказом вышестоящего лица (органа управления).

     Для привлечения к уголовной ответственности за халатность необходимо устанавливать повлекло ли это деяние существенное нарушение прав и законных интересов, а так же  имело ли должностное лицо реальную возможность (объективно и субъективно) для надлежащего исполнения служебных обязанностей.

          Статья 315. Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта, выразившееся в злостном неисполнении представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно в воспрепятствовании их исполнению.

          Статья 237. Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей может быть совершенно лицом, обязанным обеспечивать население такой информацией, или лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления. В результате таких деяний должен быть причинен вред здоровью человека или должны наступить  иные тяжкие последствия.

     Информация в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций является гласной и открытой, если иное не установлено законом, и составляет сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, их последствиях, а также сведения о радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях, о дате, продолжительности, месте и характеристиках экстремальных ситуаций, например, аварий на трубопроводе, аварий технологического оборудования, в том числе связанных с вредными физическими воздействиями и выходами биологических агентов, аварий при обращении с токсичными отходами и т.п. Органы государственной власти, местного самоуправления и администрация предприятий и организаций обязаны оперативно и достоверно информировать население через средства массовой информации и по иным каналам о состоянии защиты населения и территорий, принятых мерах по обеспечению их безопасности, последствиях, приемах и способах защиты, предпринимаемых ими действиях и т. д.

     В свою очередь представители органов местного самоуправления сами могут стать объектом противоправных деяний, среди которых можно выделить:

• дача взятки (Ст. 291);
• клевета, то есть распространение заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство другого лица или подрывающих его репутацию (Ст. 129);
• оскорбление, то есть унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме (Ст. 130);
• применение насилия в отношении представителя власти, как не опасного, так и опасного для жизни или здоровья, либо угроза применения насилия в отношении представителя власти или его близких в связи с исполнением им своих должностных обязанностей (Ст. 318)
• публичное оскорбление представителя власти при исполнении им своих должностных обязанностей или в связи с их исполнением оскорбление представителя власти (Ст. 319).