ФОРМЫ СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В.В. КОРИЦКАЯ,
к.ю.н., доцент кафедры
государственно-правовых дисциплин
ДВЮИ ХГТУ

     Главной особенностью становления всей системы правовой защиты местного самоуправления является формирование ее составляющих подсистем на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Эта особенность отражается в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 года.

     Однако, при всем многообразии подходов к правовому закреплению форм защиты местного самоуправления в их основе должны лежать правовые нормы, обеспечивающие законность принятых решений, согласованность всех звеньев системы, а значит ее упорядоченность и организованность, недопущение противоречий и нарушений российского законодательства.

     В некоторых территориях наблюдается тенденция огосударствления органов местного самоуправления. Она приобрела достаточно сильное развитие вследствие реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий на определение системы и уровней местного самоуправления, что в свою очередь нередко приводит к смешению функций трех уровней управления в государстве.

     Конституциями (уставами) и законами субъектов РФ вводится неизвестный Конституции РФ уровень государственной власти на территориях городов, районов и других видов местных поселений, которые определяются как административно-территориальные единицы субъектов РФ. Местным представительным и исполнительным органам придается статус местных органов государственной власти (это присуще Республике Татарстан, Республике Башкортостан, Республике Адыгея, Республике Калмыкия и др.).

     Правовые последствия полной модернизации существенны. Меняется система, порядок формирования и деятельности представительных и исполнительных органов местной власти.

     Вертикаль, создаваемая на уровне субъекта РФ, подразумевает введение системы назначения главой исполнительной власти субъекта федерации глав местных администраций, подчинения последних напрямую главе исполнительной власти субъекта федерации.

     При такой схеме иную юридическую природу приобретают и акты глав муниципальных образований. Логично, что они могут быть отменены главой исполнительной власти субъекта федерации.

     Таким образом, речь идет о юридическом оформлении на уровне субъектов РФ вертикально подчиненной системы исполнительной власти. В связи с этим, можно выделить несколько вариантов структурирования вертикальной соподчиненности.

     1. Распространенный вариант - попытка привязать такую модель к системе местного самоуправления путем согласования назначения сверху главы местной исполнительной власти с представительным органом территории местного самоуправления (административно-территориальной единицы). Например, в соответствии с Уставом Брянской области глава администрации района назначается губернатором области по соглашению с районным собранием. По решению Губернатора области могут быть проведены выборы глав администраций районов, однако это не является обязательным.

     2. Другой вариант - установление жесткой зависимости по линии исполнительной власти. Так, в Республике Калмыкия органами исполнительной власти в районах и в г. Элисте руководят представители (уполномоченные) Президента Республики Калмыкия, назначаемые самим Президентом. Это напоминает коммунальную модель местного самоуправления.

     3. Третий вариант - попытка создания параллельных структур на местах: органов местного самоуправления и органов государственной власти местного управления.

     4. Наконец, осуществление местного самоуправления только в городских поселениях, сельских - государственное управление (Татарстан).

     5. Существуют и другие варианты огосударствления органов местного самоуправления - переподчинение местных отраслевых органов. В соответствии с законодательством Свердловской области произошло переподчинение местных отраслевых органов, не связанных напрямую с осуществлением самоуправленческих функций, соответствующим региональным структурам, т.е. отделы социальной защиты населения выведены из подчинения глав муниципальных образований и включены в структуру окружных территориальных органов исполнительной власти.

     Лишь в 1995 году в Хабаровске при администрации города был образован орган специальной компетенции по социальной политике, до этого периода 5 структурных подразделений муниципального образования (районные отделы социального обеспечения) напрямую организационно были подчинены департаменту по социальной защите населения Хабаровского края, т.е. субъекту РФ.

     Постепенно приводится в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством организация местного самоуправления. Хотя в связи с вступлением России в Совет Европы и ратификации европейской Хартии о местном самоуправлении  (15 октября 1985 года), подписанной от имени нашего государства в феврале 1995 года, российское законодательство и правоприменительная практика должны были в течение года приведены в соответствие с ней.

     Тем не менее, существует множество противоречий при осуществлении местного самоуправлении в Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, федеральные законодательные акты, законодательные и иные правовые акты субъектов Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление, устанавливают систему правовых мер, направленных как на защиту нарушенных прав местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений.

     Таким образом, правовые гарантии местного самоуправления можно определить как систему правовых мер, направленных как на защиту нарушенных прав местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений. Следовательно, гарантии местного самоуправления измеряются силой нормативно-правовых актов, принимаемых в системе местного самоуправления, обязанностью их выполнения и ответственностью за их невыполнение или ненадлежащее исполнение.

     Особую роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, играет конституционное право местного самоуправления на судебную защиту.

     В правовом государстве суд выступает независимо от какого-либо органа, решающего споры о нарушенном праве. Судебная власть в Российской Федерации призвана способствовать обеспечению законности в государстве, укреплению правопорядка, защите конституционного строя, одним из элементов которого является местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое государством.

     В соответствии со статьей 46 Федерального Закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов:

• органов государственной власти и государственных должностных лиц;
• органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
• предприятий, учреждений и организаций;
• общественных объединений.

     Действуют ли на сегодня правовые гарантии местного самоуправления? Но изучение практической деятельности органов местного самоуправления свидетельствует, что они действуют там, где используются нормы Конституции РФ и закона. Так, Иркутский областной суд 31 мая 1995 года удовлетворил иск депутата Иркутской городской Думы и мэра города Иркутска по вопросу о недействительности частично статьи 32 Закона Иркутской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области».

     Недействительными признаны следующие положения названного закона: «+Главное финансовое управление и финансовые управления в городах и районах области составляют систему органов управления финансами области»; положения «о финансовых управлениях городов и районов соответствующих территорий утверждаются начальником Главного Финансового управления области по согласованию с главами исполнительных органов соответствующих территорий» и др.

     Законодательный орган области принял закон, противоречащий Конституции РФ. Своевременная реакция органа местного самоуправления по направлению иска в областной суд имела положительный результат.

     Общеизвестным с точки зрения обеспечения гарантий местного самоуправления является постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». На основе указанного Закона в Удмуртской Республике были ликвидированы избранные населением на 4 года органы местного самоуправления, нарушены конституционные гарантии граждан на осуществление местного самоуправления.

     Конституционный Суд РФ признал неконституционными положения закона Удмуртской Республики, согласно которому полномочия  представительных органов местного самоуправления передавались объединенным Советам депутатов, а избранные главы администраций назначались и освобождались Президиумом государственного Совета. Нарушенное право было восстановлено Конституционным Судом.

     Согласно статье 12 Гражданского кодекса РФ граждане и юридические лица вправе требовать как возмещения убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, как и компенсации морально вреда.

     Закон РФ от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями от 14 декабря 1995 года) к действиям (решениям) органов местного самоуправления, должностных лиц, муниципальных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относят коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых:

• нарушены права и свободы гражданина, проживающего на территории муниципального образования;
• созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, в том числе на осуществление местного самоуправления;
• незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

     Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных органов, должностных лиц и муниципальных служащих, если оно повлекло за собой вредные последствия.

     Граждане вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действия (принятия решений) информацию, либо то и другое одновременно.

     Помимо обжалования действия (решений) указанных органов и должностных лиц, граждане вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу местного самоуправления, должностному лицу, муниципальному служащему.

     Гарантия судебной защиты прав местного самоуправления включает порядок признания недействительными решений органов и должностных лиц местного самоуправления.

     На органы местного самоуправления, муниципальных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений), но гражданин обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

     Необходимо подчеркнуть: практика Верховного Суда РФ давно и устойчиво основывается на принципах защиты местного самоуправления. Так, Верховный Суд РФ обоснованно признал незаконным назначение главами администраций субъектов Федерации руководителей администраций муниципальных образований, как противоречащее ст. ст. 12, 130, 131 Конституции РФ.

     24 января 1997 г. Конституционный Суд РФ принял принципиальное постановление по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», признав не соответствующим Конституции РФ, ее статьям 66 (ч. 1), 72 (п. «н» ч. 1), 77 (ч. 1), 130 (ч. 1) статьи названного Закона, в соответствии с которыми было предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений, которые не имеют статуса административно-территориальных единиц.

     Кроме споров, связанных с формированием и деятельностью органов местного самоуправления, большой процент выпадает на долю споров, связанных с определением территории муниципальных образований, с принятием уставов муниципальных образований, с определением статуса выборных лиц местного самоуправления, с составлением местных бюджетов, наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиям и т.д.

     К сожалению, Президент Российской правовой академии Минюста РФ, доктор юридических наук, профессор В. Ершов отмечает, что на практике зачастую все эти вопросы фактически решают органы государственной власти субъектов Федерации. В уставах субъектов Федерации обычно закладывается следующая формула, не соответствующая Конституции РФ: устанавливается двойной статус представительного и исполнительного органов власти субъекта Федерации, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов. В то же время ст. 12 Конституции РФ установила другое правило, обязательное для субъектов РФ: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». На практике подобные нормативно закрепленные несоответствия уставов субъектов Федерации Конституции РФ порождают массу чрезвычайно непростых ситуаций и спорных вопросов. В частности, как нужно поступать, если, например, в районе имеется два руководителя: избранный гражданами и назначенный главой администрации субъекта Федерации; кто имеет право заключать договоры аренды нежилых помещений, предоставлять жилые помещения, подписывать ордера; руководитель какого органа может распоряжаться прибытью полученной от пользования муниципальной собственностью и т.п.

     Все эти и подобные им вопросы в правоприменительной практике необходимо решать, прежде всего, на основе ст. ст. 12, 72, 73, 76, 130-133 Конституции РФ, имеющих не только высшую юридическую силу, но и прямое действие.

     Федеральный закона от 28 августа 1995 года в ст. 46-50 предусматривает двоякую роль суда в сфере местного самоуправления:

     1) защиту местного самоуправления от неправомерных действий государственных и иных органов власти, должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, юридических и физических лиц;

     2) судебный контроль при решении вопросов об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами

     Решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном Законом РФ от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

     В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для названных органов и должностных лиц может быть признание судом недействительными их решений и обязанность возместить ущерб, причиненный ими.

     Ответственность органов местного самоуправления может наступать и в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами (например, при осуществлении прав собственника в отношении муниципального имущества).

     В практике еще очень мало судебных дел, возникающих в связи с обжалованием актов и действий органов местного самоуправления и должностных лиц. Одна из причин - недостаточная осведомленность граждан и организаций - субъектов таких правоотношений о возможности судебной защиты нарушенных прав. Данный вывод подтверждается по заявлениям прокуроров. Но есть примеры, когда граждане успешно отстояли свои права, нарушенные решениями местных администраций (г. Тольятти, г. Владимир, г. Ставрополь и др.). Принятые акты муниципальных образований, ущемляющие права населения, суды признали незаконными, нарушающими права граждан, во всех случаях был возмещен материальный ущерб.

     Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо их должностных лиц, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта, возмещается за счет казны муниципального образования согласно ст. 1069 Гражданского кодекса РФ. Данная статья сформулирована с учетом требований ст. ст. 33 и 53 Конституции РФ и ст. 16 ГК РФ и является специальной. В ней предусмотрены особенности, отличающие ее от общих правил деликатной ответственности. Они выражаются, во-первых, во властно-административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий органов местного самоуправления, а также их должностных лиц; во-вторых, в том, что причинение вреда вызвано противоправными действиями указанных субъектов.

     Статья 1069 ГК РФ говорит о незаконных действиях (бездействии). Под ними понимаются деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Виды и формы подобных деяний весьма разнообразны. Ими могут быть различные приказы, распоряжения, постановления, указания и иные властные предписания (не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, ибо в области властно-административных отношений требуется активность, а непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда.

     Признание актов органов местного самоуправления незаконными и недействительными осуществляется как общими, так и арбитражными судами.

     Ответственность местных администраций по ст. 1069 ГК наступает при нанесении вреда как гражданину, так и юридическому лицу. Первый может требовать за причинение ему ущерба в сфере властно-административных отношений компенсации также и морального вреда  (ст. 151 ГК РФ).

     Если вред причиняется не в сфере властно-административных отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности (например, автомашина администрации района причинила увечье гражданину), ответственность наступает на общих (ст. 1064 ГК) либо на специальных основаниях (ст. 1079 ГК).

     По ст. 1069 ГК РФ квалифицируются незаконные действия не любого работника органа местного самоуправления, а лишь его должностных лиц. Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, ответственности перед потерпевшим не несут. Требования о возмещении вреда в смысле ст. 1069 ГК к ним предъявляться не могут, поскольку они не являются субъектами гражданского права. Должностные лица местного самоуправления несут в этих случаях уголовную, административную или дисциплинарную ответственность. При незаконных действиях в сфере гражданского оборота за причиненные ими убытки несет ответственность орган местного самоуправления (ст. 16 ГК), а сам его чиновник может быть привлечен к материальной ответственности на основании Трудового кодекса Российской Федерации.

     Органы местного самоуправления согласно ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» являются юридическими лицами. Это означает, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия.

     В ГК четко определено, к кому предъявляются требования в случаях, когда в силу закона вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования. Как правило, в этих случаях ответчиками выступают соответствующие финансовые органы (ст. 1071 ГК). Исключение из правила допускается лишь тогда, когда законом или иными правовыми актами такая обязанность возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

     Новеллой является норма, содержащаяся в ст. 1065 ГК. Она впервые допускает деликтную ответственность не только для возмещения вреда, но и для предупреждения опасности его причинения. При этом используются специальные, не предусмотренные в числе общих (ст. 12 ГК) способы защиты: запрещение деятельности, еще не причиняющей вред, но создающей опасность причинения его в будущем (например, прекращение строительства предприятия), а также приостановление или прекращение деятельности, которая уже причиняет вред, продолжает его причинять или угрожает новым вредом (речь может идти о действующем предприятии). Для применения нормы достаточно одного факта - опасности причинения вреда в будущем; наличие вины в этих случаях не обязательно. В самой статье предусмотрено лишь одно обстоятельство, при котором возможен отказ в иске о приостановлении или прекращении соответствующей деятельности: если это будет противоречить исследованию всех обстоятельств дела. В качестве ответчика по таким делам могут выступать органы местного самоуправления, ведущие различное строительство.

     Анализ судебной практики Хабаровского края показывает, что преобладают споры о признании недействительными ненормативных актов, экономические споры по гражданским правоотношениям, второй стороной в которых является юридическое лицо.

     Наряду с судебной формой защиты законодательством России предусматриваются другие правовые гарантии защиты местного самоуправления. К ним относятся:

• право органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на обращение в органы государственной власти, к государственным должностным лицам;
• обращение органов местного самоуправления по вопросам своей деятельности к предприятиям, учреждениям, организациям;
• представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации;
• правовая защита местного самоуправления гарантируется деятельностью соответствующих государственных органов: Прокуратура РФ, Министерство юстиции РФ, Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ;
• принятие федеральных, региональных программ развития местного самоуправления;
• право муниципальных образований объединяться в союзы и ассоциации.

     На сегодняшний день существует ряд негативных факторов, затрудняющих процесс осуществления гражданами местного самоуправления. Основными среди них являются:

• попытка огосударствления местного самоуправления;
• необеспеченность местного самоуправления финансами;
• пассивность населения в осуществлении местного самоуправления;
• проблема квалифицированных кадров.

     Многие проблемы местного самоуправления на современном этапе обуславливаются общими процессами, происходящими в российском обществе. Только в соотношении с государственным управлением, характером и степенью их взаимосвязи, становлением правовой системы защиты и созданием условий реализации прав местного самоуправления, будет обеспечиваться эффективное управление на территориях местных сообществ.