Развитие правового пространства ДВФО: муниципальный аспект

Поличка Н.П.,
доктор педагогических наук, профессор

     6 октября 2003 года Президент РФ В.В.Путин подписал ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который начинает новый этап развития местного самоуправления в России. Дата вступления в силу обозначена как 1 января 2006 года, однако ряд статей закона вступает в силу уже сегодня. Это

• статьи 11-13, касающиеся построения двухуровневой системы местного самоуправления;
• статьи 14-16, устанавливающие перечень вопросов местного значения различных видов муниципальных образований: поселения, муниципального образования и городского округа;
• статьи 34-37, определяющие состав и структуру представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования и местной администрации;
• статья 50, впервые установившая взаимно однозначное соответствие между вопросами местного значения и составом муниципального собственности, которую может иметь муниципальное образование.   

     Кроме того, в статье 85 «Обеспечение реализации положений настоящего Федерального закона» установлены планы и достаточно жесткие графики работы

• Правительства РФ,
• органов государственной власти субъектов федерации,
• органов   местного самоуправления,

которые должны быть выполнены  до 1 января 2006 года.  

     Даже беглый анализ текстов данных статей позволяет выявить огромный объем правотворческой работы, которую необходимо выполнить на всех уровнях власти за оставшиеся два с небольшим года. Остановимся лишь на основных первоочередных направлениях правотворческой деятельности муниципальных образований, которую необходимо выполнить до 1 июля 2003 года (20 месяцев).

     1. Во-первых, это разработка новых уставов муниципальных образований.

     Наиболее сложной эта работа будет для тех территорий округа, где местное самоуправление «не пустили» на уровень сел и поселков (Камчатская, Сахалинская, Приморье, ЕАО). Главная проблема - отсутствие  необходимого для разработки соответствующих Уставов интеллектуального потенциала. Именно поэтому крайне необходимыми будут модельные уставы, которые могут быть использованы в качестве основы, а также методические рекомендации для разработчиков Уставов.

     2. Во-вторых, это приведение  в соответствие с новым законом  все принятые ранее муниципальные нормативные правовые акты.

     Для начала этой работы в муниципальных образованиях  потребуется  проведение ревизии всех нормативных правовых актов, принятых ранее. Как показал опыт такой деятельности в Приморье, задача эта тоже  не из простых.

     Во-первых, оказалось, что многие специалисты органов местного самоуправления, не говоря уже о депутатах, не могут отличить нормативных правовой акт, от просто правового акта и даже от решения представительного органа местного самоуправления, не содержащего никаких правовых норм.  

     Во-вторых, принятые нормативные правовые акты систематизированы по датам их принятия, а не по вопросам местного значения.  Поэтому вопрос о наличии правовой базы под тот или иной вопрос местного значения приводил слушателей нашего семинара всегда в замешательство.

     В-третьих, в содержательном плане многие существующие нормативные правовые акты не выдерживают никакой критики, а потому их надо не править под новый закон, а отменять и разрабатывать заново.  

     3. В-третьих, разработка нормативных правовых актов под каждый вопрос местного значения.

     Напомним, что в соответствие с новым  законом

• поселения имеют 22 вопроса местного значения,
• муниципальные районы - 20 вопросов местного значения,
• городские округа - 27 вопросов местного значения.

     Таким образом, с учетом Устава общее количество муниципальных нормативных правовых актов составит от 23 до 28. Это означает, что начиная с ноября месяца необходимо «выдавать на гора» как минимум 1 акт!!!  

     Конечно, можно было бы воспользоваться уже имеющимися в муниципальных образованиях  нормативными правовыми актами, разработанными под перечень вопросов местного значения действующего закона. Однако это будет непросто по двум причинам.

     Во-первых, многие формулировки вопросов местного значения  существенно отличаются от предыдущих. Например

     Во-вторых, в перечень вопросов местного значения включены новые вопросы, которых ранее не было. При этом трудности возникают даже в понимании некоторых из них, не говоря уже о разработке правовых основ  их решения. Например:

• создание условий для организации досуга жителей городского округа, (досуг?…………………)

К числу таких проблемных вопросов относятся также:

• библиотечное обслуживание населения;
• создание условий для массового отдыха;
• опека и попечительство;
• дополнительное образование (всех, а не только детей).

     В-третьих, воспользоваться  предыдущими наработками будет сложно ввиду их отсутствия. Анализ, сформированности  правовой базы местного самоуправления, который мы провели в прошлом году в Приморском крае показал, что только примерно 10% вопросов местного значения имеют хоть какое-то правовое обеспечение.   Что же касается таких вопросов местного значения как

• комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
• организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования     ;
• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• организация и содержание муниципальных архивов;
• создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
• сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности,

то ни в одном муниципальном образовании края нет ни одного нормативного правового акта по данным вопросам.

     Вместе с тем, для решения данных вопросов муниципальные образования  в местных бюджетах планируются соответствующие средства и немалые. Однако с вступлением в силу нового закона этого уже делать будет невозможно, поскольку в расходной части местного бюджета могут планироваться  только расходные обязательства, а они,  в свою очередь, есть совокупность нормативных правовых актов, принятых по вопросам местного значения.

      Одним словом, объем правотворческой деятельности, которую надо  выполнить до 1 июля 2005 года  таков, что сделать его не под силу ни одному муниципальному образованию. Представляется, что только при объединении  ресурсов муниципальных образований данная задача может быть решена в назначенный законом срок.  

     Объединение ресурсов позволит привлечь специалистов для разработки модельных нормативных правовых актов, о которых речь шла выше, а также для подготовки  методических рекомендаций, для обучения и повышения квалификации депутатов и специалистов органов местного самоуправления.