Правовой механизм делегирования органам местного самоуправления полномочий органов государственной власти

Соколов А.Н.,
мэр г. Хабаровска,
кандидат юридических наук

     Сегодня одним из проблемных вопросов, обсуждаемых на конференции, является правовой механизм делегирования органам местного самоуправления полномочий органов государственной власти.

     Местное самоуправление является логическим выражением процесса демократизации.

     Конституция Российской Федерации относит местное самоуправление к числу основ конституционного строя России и определяет его в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти.

     Тем самом на конституционном уровне закреплено существование независимой от государства системы власти народа, созданной для решения вопросов местного значения.

     Важнейшим международно-правовым актом по вопросам местного самоуправления является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе.

     Статья 4 Хартии устанавливает, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Хартия не исключает предоставление органам местного самоуправления в соответствии с законом иных полномочий для выполнения конкретных задач.

     Правовой основой для развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении для деятельности органов местного самоуправления является Федеральный закон 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления».

     В Указе Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 года «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» было определено, что активное содействие становлению и развитию местного самоуправления в Российской Федерации является приоритетным направлением деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

     Однако деятельность органов местного самоуправления на протяжении более 10 лет показывает, что в развитии законодательства о местном самоуправлении немало серьезных недостатков.

     На федеральном уровне до сих пор не приняты законы, призванные обеспечить реализацию положений Конституции РФ:

- о компенсации дополнительных расходов местных бюджетов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти (выплата пособий на опекаемых детей, выплаты льгот и субсидий, предусмотренных федеральными законами, обеспечение жильем),

- о самостоятельном установлении органами местного самоуправления местных налогов и сборов; о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

     В статье 6 действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» перечислены предметы ведения местного самоуправления.

     Но сами по себе направления деятельности местного самоуправления еще не дают ответа на вопрос о том, чем конкретно должны заниматься муниципальные органы власти, например, в сфере образования, здравоохранения, наведения общественного порядка, - ведь решение этих вопросов, являющихся государственной гарантией, входит в задачу государства и имеет, соответственно, региональный и федеральный уровень их исполнения. Получается, что эти вопросы фактически находятся в совместной компетенции государственных органов и органов местного самоуправления.

     Кроме вопросов местного значения, местное самоуправление решает и другие вопросы - согласно Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. При этом им должны передаваться соответствующие материальные и финансовые средства. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» финансовые средства, необходимые для осуществления указанных полномочий, должны ежегодно предусматриваться в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ. Однако в связи с отсутствием законов, определяющих порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, в том числе порядок расчета и выделения необходимых для этого средств, в федеральном бюджете, в большинстве бюджетов РФ за все эти годы, прошедшие с момента принятия Закона, соответствующая строка отсутствовала (6,5 триллиона рублей при бюджете 3 триллиона).

     Часть средств на выполнение государственных полномочий органами местного самоуправления передается в виде трансфертов из бюджетов субъектов Федерации. Но региональные власти нередко направляют эти средства в местные бюджеты как целевые, изымая их из доходов, предназначенных для решения вопросов местного значения. В результате ресурсы для осуществления полномочий местного самоуправления, связанных с удовлетворением основных жизненных потребностей населения, опять же существенно урезаются.

     Предметом постоянных споров между региональной и муниципальной властью является недостаточное для осуществления своих функций бюджетное финансирование последней.

     Установленная в п. 1 ст. 37 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» гарантия об обеспечении муниципальным образованиям федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ минимальных местных бюджетов путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов остается пока всего лишь декларацией. Дело в том, что размер самого минимального местного бюджета должен определяться в силу статьи 37 этого же Закона на уровне необходимости удовлетворения основных жизненных потребностей населения, не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Вопрос же о самих минимальных государственных социальных стандартах в законодательном порядке до конца еще до сих пор не урегулирован.

     В отсутствие Федерального закона о порядке делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий как федеральные, так и региональные государственные органы при реализации этого права не связаны какими-либо запретами по видам и объему делегирования государственных полномочий. С другой стороны, органы местного самоуправления не имеют правовой основы, чтобы воспрепятствовать этому. При отсутствии разумной меры практика делегирования государственных полномочий может привести не только к усилению зависимости органов местного самоуправления перед государственными органами, но и фактически к утрате органами местного самоуправления их самоуправленческой функции.

     В проекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядку наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена целая глава.

     Пункт 4 статьи 19 проекта предусматривает, что наделение органов местного самоуправления полномочиями Российской Федерации осуществляется Федеральными законами, а полномочиями субъекта Российской Федерации - законами субъекта.

     Жестко регламентировано, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

     Вышеуказанная глава проекта определяет какие обязательные положения должен содержать Закон, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями.

     Кроме того, предусмотрено, что положения законов вводятся в действие ежегодно на очередной финансовый год соответственно федеральным законом о федеральном бюджете, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ при условии…если на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

     Данная глава регулирует межбюджетные отношения и призвана защитить органы местного самоуправления.

     Как уже было сказано, и по действующему законодательству передача органам местного самоуправления государственных полномочий должна осуществляться только Законом.

     Тем не менее, практика показывает иное.

     Хочется привести конкретные примеры.

1. Постановлением Губернатора Хабаровского края от 30 января 2003 года № 29 внесены изменения в Постановление Губернатора № 252, которыми на глав муниципальных образований городов и районов края возложены функции по государственному регулированию цен на топливо твердое, топливо печное бытовое и керосин, реализуемые населению.

     Однако, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 года № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» государственное регулирование цен (тарифов) на топливо твердое, топливо печное бытовое и керосин, реализуемых населению, осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

     Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» установлен порядок передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

     В связи с чем передача главам муниципальных образований городов и районов края по установлению цен на топливо, реализуемое населению, должна осуществляться принятием Закона Хабаровского края о делегировании органам местного самоуправления соответствующих государственных полномочий. Кроме того, в данном Законе необходимо предусмотреть компенсацию органам местного самоуправления затрат по установлению цен и порядок возмещения хозяйствующим субъектам, реализующим уголь, дрова, керосин населению, разницы между розничными ценами, установленными органами местного самоуправления на эти товары и их фактической стоимостью.

     Тем не менее, постановление Губернатора Хабаровского края действует, и администрацией города Хабаровска был подготовлен проект распорядительного акта об установлении розничных цен на топливо, который был направлен в органы прокуратуры для дачи заключения. Прокуратура Центрального района в своем заключении указала на отсутствие полномочий у мэра города на издание подобного постановления.

2. Другой пример. Согласно Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» лицензии на розничную продажу алкогольной продукции выдаются субъектами Российской Федерации. Полномочия на лицензирование розничной продажи алкогольной продукции могут быть переданы субъектом Российской Федерации органам местного самоуправления с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

     Законом Хабаровского края от 25 июня 2002 года «О лицензировании деятельности по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Хабаровского края» полномочия по лицензированию переданы исполнительным органам местного самоуправления городов и районов края, кроме города Хабаровска. Администрации города Хабаровска полномочия переданы только на 2003-2004 годы.

     Не ясен принцип  такой выборочной по территориальности передачи государственных полномочий.

3. Сегодня гарантии прав граждан на образование являются государственными гарантиями.

     Болезненным вопросом не только в Хабаровске, но и практически во всех регионах России является вопрос о выплате заработной платы учителям. В соответствии  с Федеральным законом «Об образовании» данная гарантия является государственной. Однако муниципальный бюджет вынужден нести расходы не только по содержанию помещений образовательных учреждений, обеспечению образовательного процесса, но и расходы по выплате учителям заработной платы.

     В соответствии с постановлением Правительства Хабаровского края от 24 марта 2003 года № 7-пр муниципальные образования направляют не менее 40 % собственных доходов, поступивших в бюджеты муниципальных образований для обеспечения своевременной выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы.

     Учитывая повсеместность такой проблемы, в настоящее время федеральные власти пытаются решить вопрос путем принятия Федеральных законов, регулирующих данный вопрос.

     Так, 7 июля 2003 года в Закон РФ «Об образовании» внесены изменения и дополнения, которыми установлено, что финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных образовательных учреждениях находится в ведении субъектов Российской Федерации.

     Проект закона «Об общих принципах местного самоуправления» изымает вопрос о финансировании оплаты труда педагогических работников из функций муниципальных образований и передает на уровень субъектов РФ в целях обеспечения соблюдения общенациональных стандартов качества образования. Финансовые обоснования данного положения вполне понятны. Понятно также, что соблюдение общенациональных стандартов качества образования является вопросом государственного, а не местного значения.

     Хотелось бы верить, что это начало позитивных изменений в отношении финансирования местного самоуправления.

4. Положение в социальной инфраструктуре усугубляется тем, что предприятия, признанные судом банкротами, передают органам местного самоуправления объекты жилищно-коммунального и социально-культурного назначения. Ранее имущество предприятий-банкротов было государственным. Несмотря на это Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» предусматривает передачу этого имущества именно органам местного самоуправления.

     Федеральный закон «О несостоятельности «банкротстве)» предусматривает, что социально-значимые объекты передаются путем проведения торгов в форме конкурса в порядке, предусмотренном Законом. Обязательным условием конкурса должна являться обязанность покупателя содержать, обеспечивать их эксплуатацию и использование в соответствии с целевым назначением объектов. Органы местного самоуправления вправе предложить собранию кредиторов иные условия проведения конкурса. Однако ни одно собрание кредиторов не спешит узнать мнение органа местного самоуправления и суды не проверяют данное требование Закона.

     После проведения конкурса именно орган местного самоуправления заключает с покупателем социально-значимых объектов соглашение об исполнении условий конкурса.

     В случае существенного нарушения или неисполнения покупателем соглашения об исполнении условий конкурса, по заявлению органа местного самоуправления соглашения подлежат расторжению в судебном порядке, а указанные объекты передаются в собственность муниципального образования, с обязательным возмещением покупателю средств, выплаченных по договору купли-продажи объектов из местного бюджета.

     Жилищный фонд социального использования, а также социально-значимые объекты, не проданные на торгах, проводимых в виде конкурса, подлежат передачи в собственность соответствующего муниципального образования  в лице органов местного самоуправления.

     Передача таких объектов осуществляется с учетом фактического состояния без каких-либо дополнительных условий на возмездной основе по договорной цене, за исключением объектов, эксплуатация которых является убыточной.

     Кроме того, положение закона о передаче без каких-либо дополнительных условий расценивается предприятиями и даже судами, что мы не вправе требовать предоставления технической документации на передаваемые объекты.

     В результате создаются ситуации, когда нас обязывают принять и обслуживать объекты, которых практически нет, так как они полностью пришли в негодность.

     А денежных средств на восстановление и содержание ведомственных объектов государство не выделяет.

     Источниками финансирования содержания указанных объектов являются соответствующие бюджеты, а средства, выплаченные органом местного самоуправления, включаются в конкурсную массу.

     В случае отказа или уклонения органа местного самоуправления от принятия объектов, конкурсный управляющий вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о понуждении органа местного самоуправления к принятию объектов.

     При удовлетворении такого заявления арбитражный суд устанавливает сумму средств, подлежащих уплате органом местного самоуправления за социально-значимые объекты, переданные в муниципальную собственность.

     Вот и получается, что органам местного самоуправления приходиться уменьшать финансирование на содержание муниципального жилищного фонда для обеспечения функционирования ведомственных объектов.

     Сегодня назревает проблема, когда предприятия, имеющие объекты жилищно-коммунального и социально-культурного назначения, в целях освобождения от несвойственных им функций, стремятся передать их органам местного самоуправления.

     В настоящее время отсутствуют Федеральные законы, регламентирующие передачу объектов от действующих предприятий органам местного самоуправления.

     Существуют только подзаконные акты по данному вопросу. Эти предприятия раньше тоже были государственными, а их имущество было в государственной собственности.

     Несмотря на то, что органы местного самоуправления обязаны содержать только муниципальный жилищный фонд, нас обязывают принимать на обслуживание ведомственный фонд и изыскивать средства на его содержание из местного бюджета.

5. Еще один пример. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» одним из предметов ведения выделяет функцию по содержанию и использованию муниципального жилищного фонда и нежилых помещений. В понятие «содержание и использование» не входит предоставление гражданам жилых помещений.

     Тем не менее, сегодня на органы местного самоуправления возлагается обязанность по предоставлению квартир всем категориям граждан, признанных нуждающимися.

     Основанием для возложения на органы местного самоуправления этой обязанности являются Федеральные законы.

     Так, обязанность предоставления жилой площади лицам, назначенным на должность в таможенных органах, определена в Таможенном кодексе. Федеральным законом «О прокуратуре» определена обязанность по предоставлению прокурорам жилой площади. Федеральным законом «О дополнительных гарантиях прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» - детям-сиротам.

     Поскольку права определенных категорий граждан на получение жилья установлены Федеральными законами, это право является государственной гарантией. И обеспечение граждан жильем должно быть государственной функцией.

     Однако государство и не думает сегодня подкреплять финансированием выполнение органами местного самоуправления государственной функции.

     Кроме этого, Гражданский кодекс устанавливает, что в случаях смерти собственника квартиры и отсутствия у него наследников по закону, квартира считается выморочным имуществом и переходит в порядке наследования в собственность Российской Федерации, а не в собственность органов местного самоуправления, на которые постоянно возлагаются функции по предоставлению квартир.

     Проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» закрепил как предмет ведения местного самоуправления функцию по обеспечению малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством.

     Однако жилищное законодательство не предусматривает, что обеспечиваться жильем должны только малоимущие граждане.  А судебные органы в этих вопросах руководствуются только жилищным законодательством, полностью игнорируя законодательство о местном самоуправлении.

     Огромнейшие проблемы порождает такая неувязка законодательных актов между собой.

6. Здесь приведены примеры того, как органы местного самоуправления осуществляют государственные функции без передачи соответствующих денежных средств на осуществление этих функций.

     Но проблемы органа местного самоуправления еще имеются и тогда, когда государственные полномочия не передаются органам местного самоуправления.

     Обладая определенным перечнем функций, неся ответственность за выполнение этих функций, орган местного самоуправления не вправе воздействовать в принудительном порядке на нарушителей установленных норм.

     Так в июле 2002 года введен в действие Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации.

     В период действия Кодекса РСФСР администрация города обладала полномочиями по привлечению к административной ответственности правонарушителей (в области предпринимательской деятельности, в области архитектуры и градостроительства, в области воинского учета, нарушений, посягающих на общественный порядок).

     КоАП РФ предусматривает только полномочия органов государственной власти по привлечению к административной ответственности.

     Только через год после введения в действие КоАП РФ, в Законодательной Думе Хабаровского края началась разработка Административного кодекса Хабаровского края.

     А органам местного самоуправления невозможно качественно осуществлять контроль выполнения правовых актов без полномочий по привлечению к административной ответственности.

     Мы лишены права по принудительному наведению порядка на собственной территории и лишены определенного дохода для восстановления порядка, нарушенного нерадивыми гражданами.

     В Администрацию города очень часто обращаются организации женщин с требованиями (а не просьбами!) по привлечению к ответственности лиц, реализующих спиртные напитки молодежи до 18 лет. Но КоАП РФ относит право по привлечению к ответственности по данному вопросу только государственным органам. Органы местного самоуправления таким правом не обладают.

     Ответственность органа местного самоуправления перед государством, перед населением Законом предусмотрена, а вот сам орган местного самоуправления не вправе привлекать к ответственности лиц, нарушающих на территории городского поселения установленные нормы.

     Для последовательного утверждения местного самоуправления потребуется, по-видимому, немалое время, когда будут приняты как на федеральном, так и на региональном уровнях все необходимые законодательные акты и созданы условия объективного и субъективного характера для их реализации.

     Во всех цивилизованных странах местное самоуправление обладает таким объемом полномочий, который позволяет надлежащим образом содержать территории, где проживает их население, и имеет такое же количество полномочий по привлечению к ответственности нарушителей порядка.

     Поскольку Еврейская Хартия и Конституция РФ провозгласили местное самоуправление как самостоятельную ветвь власти, хотелось бы верить, что рамки самостоятельности не будут нарушаться, и на местное самоуправление не будет возлагаться «все, что не гоже» государственной власти.

     Законодательство, регламентирующее деятельность органов местного самоуправления, должно быть приближено к реальным условиям жизни, обеспечено достаточным финансированием для того, чтобы местные власти могли обеспечить своим гражданам достойные условия жизни.