Основные направления надзорной деятельности прокуратуры за соблюдением законодательства о местном самоуправлении

Чайка К.Л.,
заместитель Генерального прокурора,
прокурор ДВФО

     Основным направлением деятельности прокуратуры изначально было и остается укрепление правовых основ государственности. От имени Российской Федерации она, как единая федеральная централизованная система государственных органов осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории федеративного государства.

     Позитивная роль прокуратуры по обеспечению верховенства Конституции России, реализации принципов российского федерализма, установлению единого правового пространства на всей территории Российской Федерации, приведению в соответствие с федеральным законодательством региональных нормативных правовых актов, в том числе органов местного самоуправления, очевидна и не может быть подвержена сомнению.

     Приведение в соответствие с федеральным законодательством нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, и прежде всего, уставов муниципальных образований, является приоритетным направлением работы прокуратуры Российской Федерации.

     Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. Наряду с сочетанием различных интересов на государственных уровнях необходимо сочетание интересов государства и интересов каждого отдельно взятого города, поселка, то есть каждой законодательно обособленной населенной территории. Роль выразителя таких интересов и призвано играть местное самоуправление. Чтобы эта роль была действенной, необходимо наличие у местного самоуправления полномочий на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей (вопросов местного значения), а также полномочий на участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы жителей муниципальных образований. В то же время деятельность органов местного самоуправления должна осуществляться в рамках существующего правового поля.

     На 1 октября 2003 года в субъектах прокурорами выявлено 4623 незаконных правовых акта, изданных органами местного самоуправления, в том числе 695 уставов муниципальных образований.

     В соответствие с действующим законодательством приведено свыше 4000 правовых актов, в том числе 615 уставов муниципальных образований. По актам прокурорского реагирования в стадии рассмотрения находится 542 распоряжения и постановления органов местного самоуправления, в  том числе 80 уставов.

     Приходится констатировать, что до настоящего времени в субъектах округа 20 муниципальных образований не имеют уставов. Отсутствие основного нормативного акта муниципального образования негативно сказывается на процессе формирования местного самоуправления, нарушает конституционное право граждан на его осуществление, мешает строительству эффективных бюджетных отношений между муниципальным образованием и субъектом федерации.

1. Одной из основных причин противоречий уставов муниципальных образований федеральному законодательству является низкий уровень юридической проработки их проектов и несвоевременное в последующем внесение в них изменений и дополнений.

     Прокурорами всех без исключения субъектов Федерации округа установлено, что в уставах органов местного самоуправления отсутствовали нормы, предусматривающие основания и виды ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; устанавливающие перечень обязательных полномочий, отнесенных федеральным законодательством к вопросам местного значения.

     Необоснованно вводились нормы, ограничивающие пассивное избирательное право по признаку постоянного или преимущественного проживания на территории муниципального образования; устанавливающие основания прекращения полномочий депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления в связи с их выездом за пределы территории; необоснованно расширяющие полномочия, предоставленные органам местного самоуправления; нарушающие бюджетное и административное законодательство, законодательство о налогах и сборах; ущемляющие права граждан и организаций на льготы и преимущества, установленные федеральными законами.

     Так, органами местного самоуправления в Приморском крае устанавливались дополнительные сборы за пересечение государственной границы. Вводились незаконные тарифы на коммунальные услуги. Хозяйствующим субъектам незаконно предоставлялись отсрочки от уплаты налогов, налоговые льготы индивидуального характера (Хасанский, партизанский районы, город Уссурийск).

     В уставах муниципальных образований Камчатской области закреплялись нормы, в соответствии с которыми органы местного самоуправления наделялись правом устанавливать правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, осуществлять координацию деятельности всех правоохранительных органов, действующих на территории муниципального образования. В отношениях между представительным органом и администрацией муниципального образования закреплялся принцип разделения властей, а сами органы местного самоуправления относились к органам государственной власти (Мильковский, Елизовский районы).

     В Хабаровском крае ряд уставов содержал нормы, ограничивающие права представительных органов местного самоуправления, предусмотренные статьей 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности в уставах муниципальных образований Хабаровского и Солнечного районов отсутствовали положения об установлении численного состава представительного органа местного самоуправления, не закреплено право на установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

     В уставах муниципальных образований Республики Саха (Якутия) устанавливались сроки полномочий депутатов свыше предусмотренных федеральным законодательством, ограничивался круг субъектов, имеющих право инициировать проведение референдума, вводились ограничения на право участия в сходах (собраниях) граждан.

     В Чукотском автономном округе уставом Чаунского района к территории муниципального образования относились недра, воздушное пространство, водные и иные природные объекты.

2. В ходе работы по приведению в соответствие законодательства субъектов округа выявлены факты, когда незаконные нормативно-правовые акты не способствовали развитию местного самоуправления. Так, в соответствие с законодательством республики Саха (Якутия) на ее территории до декабря 2002 года существовала система органов государственной власти на уровне городов и районов, что ограничивало право граждан на местное самоуправление. Только после вмешательства прокуратуры в республике началось формирование органов местного самоуправления и в настоящее время зарегистрировано 45 уставов муниципальных образований, однако в 24 из них требуется внести изменения.

     В Еврейской автономной области действовал закон «О порядке делегирования отдельных полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления», который необоснованно наделял Законодательное собрание области правом отмены противоречащих действующему законодательству решений представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований.

     В Республике Саха (Якутия), Амурской, Магаданской и Сахалинской областях не имелось законов о порядке регистрации уставов муниципальных образований органами государственной власти субъектов РФ, как это предусмотрено п.3 ст. 8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ.

     В Республике Саха (Якутия) отсутствовал закон, гарантирующий формирование финансовой основы местного самоуправления.

3. В ходе осуществления надзора органам прокуратуры пришлось столкнуться с проблемой отсутствия правового регулирования в субъектах Федерации округа порядка изменения границ и упразднения муниципальных образований, проведения местного референдума. Федеральное законодательство  устанавливает жесткие требования, соблюдение которых необходимо при решении вопроса об изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Это, прежде всего, необходимость учета мнения населения. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований должен определяться законом субъекта Российской Федерации.

     В Магаданской области не был принят закон о порядке учета мнения населения при образовании, объединении, преобразовании и упразднении муниципального образования, что повлекло негативные правовые последствия. Без выяснения мнения населения произведено слияние трех муниципальных образований (города Магадана и двух прилегающих к нему районов) в муниципальное образование - город Магадан. Аналогичные нарушения допускаются и в Амурской области, где количество муниципальных образований перевалило за три сотни.

4. Одной из основных проблем остается делегирование государственных полномочий субъектам Российской Федерации органам местного самоуправления. Хочу особо подчеркнуть, что подобная процедура должна производиться на основе издания представительным органом государственной власти специального законодательного акта, который бы предусматривал одновременную передачу материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления принимаемых на себя органами местного самоуправления полномочий. Кроме того, финансовые средства, передаваемые в муниципальные образования, в обязательном порядке должны отражаться в бюджете субъекта Федерации.

     Невыполнение данного требования, как показывает практика, приводит к неисполнению возложенных на муниципальные образования задач, бюджеты которых не досчитываются положенных финансовых средств. Достаточно вспомнить события в Приморском крае, где большинство районов в силу своей финансовой несостоятельности не смогло надлежащим образом подготовиться к отопительному сезону.

     Безусловно, прокуратура будет продолжать работу по приведению уставов муниципальных образований и актов органов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством, однако результаты этой работы напрямую зависят от заинтересованности, прежде всего со стороны руководителей органов местного самоуправления.

5. Эффективная работа по обеспечению единого правового поля в Российской Федерации не возможна без дальнейшего совершенствования действующего законодательства. Практика  надзорной деятельности показывает, что имеется необходимость внесения изменений в действующее законодательство, регулирующее вопросы местного самоуправления.

     Требует конкретизации степень разграничения компетенции по решению вопросов местного значения между органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления. Вопросы организации местного самоуправления, формирования на долговременной основе бюджетов муниципальных образований, разграничения собственности и наиболее эффективных способов ее использования. Решению этих проблем послужит принятый 16 сентября 2003 года Государственной Думой Российской Федерации Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».