680000, г. Хабаровск,
ул. Запарина, д. 30, оф. 120,
тел/факс (4212) 21-44-98

npolichka@mail.ru, dvncms@gmail.com

Практика деятельности арбитражного суда Хабаровского края по защите прав местного самоуправления

Практика деятельности Арбитражного суда Хабаровского края по защите прав органов местного самоуправления

Серов Н.Н.,
председатель Арбитражного суда
Хабаровского края

     Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления Федеральным законом от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ. Эта хартия относит право граждан участвовать в управлении государственными делами к демократическим принципам, разделяемым всеми Государствами-членами Совета Европы. Считаем, что это право наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне. Причем, существование органов местного самоуправления, наделенных реальными полномочиями, должно обеспечить:

  • эффективное управление, приближенное к гражданам;
  • возможность регламентировать значительную часть публичных дел;
  • управление этими делами в рамках закона и в интересах местного населения.

     Местное самоуправление делами государства - одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Оно является выражением власти народа и служит для населения возможностью самостоятельно решать вопросы местного значения.

     Конституция Российской Федерации закрепляет основные организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления и их гарантии. К ним относятся формы непосредственной и представительной демократии, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления.

     Для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления имеет принципиальное значение установленный законом порядок образования, преобразования и упразднения муниципальных образований.

     Конституционные положения, определяющие права граждан на местное самоуправление были конкретизированы в Федеральном законе Российской Федерации от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

     6 октября 2003 года Президентом РФ подписан и вводится в действие поэтапно (в полном объеме с 1 января 2006 г.) новый закон. Представляется, что он отвечает международным принципам организации местного самоуправления и разрешает многие проблемы, возникающие при применении его предшественника.

     Согласно статье 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту.

     Судебная защита - это универсальный и эффективный способ защиты нарушенных прав и законных интересов. Именно поэтому местное самоуправление должно получать действенную судебную защиту в случае нарушения его прав и интересов.

     Причем, эта защита должна оказываться арбитражным судом как в случае, когда органы местного самоуправления являются истцами, а также в том случае, когда они являются ответчиками.

     Арбитражным судом Хабаровского края с участием органов местного самоуправления рассматриваются самые различные дела.

     Так, за 9 месяцев 2003 года рассмотрено 8980 дел по перовой инстанции и около 1 тысячи - по второй инстанции.

     С участием органов местного самоуправления за этот период рассмотрено 287 дел.

     Причем, 238 дел - это дела, вытекающие из гражданских и иных правоотношений, и 49 дел - дела, вытекающие из административных правоотношений.

     Следует отметить, что из 238 гражданских дел лишь в 37 делах органы местного самоуправления выступали истцами, в остальных делах они были ответчиками. Как истцы органы заявляли, в основном, иски о взыскании задолженности по арендной плате.

     Выступая же в процессе в качестве ответчиков, а это 201 дело, органы местного самоуправления должны были защищать свои права по искам, предъявленным к ним организациями и предпринимателями, о надлежащем исполнении договоров, о признании права собственности, а также прав на землю и по другим делам.

     На наш взгляд, дела, возникающие из административных правоотношений, наиболее значимо затрагивают права и интересы органов местного самоуправления.

     Это связано с тем, что к таким делам, прежде всего, относятся дела:

  • по заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
  • по заявлениями об оспаривании ненормативных правовых актов этих органов (в том числе, об оспаривании ненормативных актов о привлечении к административной ответственности).

     Необходимо отметить, что дел об оспаривании нормативных актов местного самоуправления в практике Арбитражного суда Хабаровского края встречается немного, за девять месяцев 2003 года их было рассмотрено всего 2.

     Наиболее актуальными являются дела об оспаривании ненормативных правовых актов. Почему?

     Как известно, суд может признать не соответствующим закону или иным правовым актам и нарушающим права и законные интересы ненормативный акт органа местного самоуправления. По гражданскому законодательству - это один из способов защиты гражданских прав, что предусмотрено статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации.

     Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации также предусматривает такую возможность.

     В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица могут воспользоваться таким правом защиты, как признание ненормативного правового акта недействительным. Для этого им необходимо обратиться в арбитражный суд с заявлением. В том случае, если ненормативный акт нарушает права и интересы организаций и предпринимателей или незаконно возлагает на них обязанности, создает иные препятствия для осуществления их деятельности, организация или предприниматель вправе оспорить этот акт.

     Ненормативный правовой акт органа местного самоуправления - это установленная законом форма властно-распорядительного волеизъявления компетентного организационно и функционально обособленного элемента аппарата публичной администрации. Этот акт направлен на установление персонифицированных прав и обязанностей. В нашем случае - прав и обязанностей организаций и предпринимателей.

     Арбитражный суд должен установить, соответствует ли закону или иному нормативному правовому акту и не нарушает ли права и законные интересы заявителя оспариваемый ненормативный правовой акт органа местного самоуправления.

     В том случае, если оспариваемый ненормативный правовой акт соответствует законодательству и не нарушает прав заявителя, суд принимает решение об отказе  в удовлетворении заявленного требования.

     Отказ в удовлетворении такого заявления также следует рассматривать как форму защиты прав местного самоуправления.

     В 2003 году Арбитражным судом Хабаровского края было рассмотрено 45 дел об оспаривании ненормативных актов органов местного самоуправления. Что же это за дела? Как вы понимаете, это дела, в которых затронуты насущные интересы предпринимателей.

     Так, в 2003 году нашим судом было рассмотрено пять дел, возбужденных на основании заявлений открытого акционерного общества энергетики и электрификации «Хабаровскэнерго» о признании недействительными решений комиссии по чрезвычайным ситуациям различных муниципальных образований. Этими решениями были установлены запреты начальникам местных участков энергосбыта производить отключение от электрической энергии водозаборов и котельных. Для чего это было сделано? В решениях было записано: с целью недопущения возникновения аварийных ситуаций на объектах жизнеобеспечения муниципальных образований.

     При рассмотрении этих дел Арбитражным судом Хабаровского края было установлено, что оспариваемые решения приняты комиссиями в  пределах своей компетенции, соответствуют закону и иных правовым актам, не нарушают права и законные интересы энергоснабжающей организации. Запреты, установленные в решениях, были направлены на предотвращение нарушений условий жизнедеятельности людей и причинения ущерба их здоровью. А такой ущерб мог быть причинен, если бы «Хабэнерго» произвольно производило прекращение или ограничение подачи теплоэнергии при низких минусовых температурах.

     В данном случае права органов местного самоуправления были защищены путем признания их решений соответствующими закону.

     Следующая категория дел, в которых наиболее остро затрагиваются интересы муниципальных образований, - это дела о так называемых «выпадающих доходах».

     Но сначала я остановлюсь на нормативной базе с тем, чтобы история и суть вопроса были ясны.

     Европейская хартия о местном самоуправлении (ст. 9) исходит из того, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны тем полномочиям, которые им предоставлены конституцией или законом. Этот важнейший принцип местного самоуправления получил свое правовое закрепление и в Конституции Российской Федерации, а также в законодательстве о местном самоуправлении. Без его реализации невозможно обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность местного самоуправления.

     Статья 132 Конституции Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

     Согласно статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является муниципальная собственность и местный бюджет. Закон (ст. 6) требует, чтобы муниципальным образованиям была обеспечена экономическая и финансовая  самостоятельность.

     Названный Федеральный закон закрепляет гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов. Они должны формироваться на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых законами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных  жизненных потребностей населения, но только в тех сферах, которые отнесены к ведению муниципальных образований. Уровень обеспеченности не должен быть ниже минимальных государственных социальных стандартов. Их выполнение гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации (ст. 37).

     Важная гарантия реализации этого принципа - конституционное положение о финансировании осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых законом органам местного самоуправления. Статьи 132, 133 Конституции РФ предусматривают компетенцию дополнительных расходов, связанных с выполнением решений, принятых органами государственной власти.

     Это касается, прежде всего, льгот, устанавливаемых федеральными законами.

     Так, федеральные органы власти, устанавливая льготы различным категориям граждан, перекладываю их реализацию по сути на органы местного самоуправления. Проблема в том, что федеральные органы, как правило, не восполняют при этом дополнительные расходы, которые вынуждены нести органы местного самоуправления. Это является нарушением Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года. Он предусматривает: решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

     Что же получается в действительности?

     Так, Российская Федерация декларирует определенные льготы пенсионерам, ветеранам и т.д. (например, уменьшение тарифов на тепловую и электрическую энергию). Энергоснабжающие организации обязаны выполнять закон, рассчитывая на получение компенсации тех доходов, которые при этом «выпадают». Не получая такой компенсации, энергоснабжающая организация обращается в арбитражный суд с иском о возмещении причиненного ей вреда.

     Так, ОАО «Хабаровскэнерго» неоднократно обращалась с подобными исками, называя ответчиками органы местного самоуправления, то есть по сути возмещение, по их мнению, должно было осуществляться за счет средств местного бюджета.

     В судебных заседаниях выяснялось: на реализацию федерального закона, устанавливающего льготу, федеральный бюджет средства не предусматривал, на реализацию краевого закона средства в бюджете также не предусматривались или предусматривались, но не в достаточном размере.

     При таких обстоятельствах судебной практикой был сделан однозначный вывод: возмещение причиненных энергоснабжающей организации убытков за счет казны муниципального образования возможно лишь в том случае, если Федерация или субъект РФ выделили бюджету муниципального образования в необходимом размере для возмещения убытков, возникших в результате предоставления льгот, а муниципальное образование, в свою очередь не возместило их той организации, которая оказывала услуги льготникам.

     Таким образом, арбитражный суд в данном случае оказал реальную и эффективную защиту органам муниципального образования.

     Есть еще одна категория дел, которая заслуживает внимания.

     Это дела об оспаривании ненормативных актов, принятых органами местного самоуправления, о привлечении к административной ответственности.

     Как Вы знаете, с 1 июля 2002 года вступил в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

     Согласно ст. 23.1. этого Кодекса шестнадцать составов административных правонарушений отнесены к подведомственности арбитражных судов.

     В каких из этих дел могут участвовать органы местного самоуправления?

     Так, административно-технические инспекции муниципальных образований наделены полномочиями привлекать к административной ответственности за нарушение правил благоустройства и содержания территорий населенных пунктов края.

     Осуществляя свои полномочия эти инспекции имеют не только права, но и обязанности.

     В чем заключаются их обязанности?

     Органам местного самоуправления не следует забывать, что дела о привлечении к ответственности - это дела, которые должны быть возбуждены и рассмотрены самой административно-технической инспекцией по правилам, предусмотренным КоАП РФ.

     Основное и главное правило - составление протокола об административном правонарушении.

     Реквизиты и содержание протокола предусмотрены ст. 28.2 КоАП РФ, в которой очень подробно все прописано.

     Выполнение административным органов всех шести пунктов этой статьи строго обязательно. А обязательно это потому, что протокол об административном правонарушении является письменным доказательством и, образно выражаясь, «процессуальной основой всего дела». Еще и поэтому протокол должен отвечать требованиям, изложенным в статье 75 АПК РФ: он должен быть представлен в арбитражный суд в подлиннике с приложением надлежащим образом заверенной копии.

     Какова же реальная картина по делам об оспаривании решений органов местного самоуправления о привлечении к административной ответственности организаций и предпринимателей?

     К сожалению, при рассмотрении Арбитражным судом Хабаровского края дел об оспаривании решений этих органов о привлечении к административной ответственности выявляются факты оформления протоколов должностными лицами не в соответствии с требованиями ст. 28.2 КоАП РФ.

     В одних случаях нет указаний на нормативный акт, правила которого нарушены, в других случаях -  указан нормативный акт, нормы которого не предусматривают ответственности, к которой привлекается лицо. Ст. 28.2 КоАП РФ предусматривает, что в протоколе, в том числе, должны быть указаны: сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, место, время совершения и событие административного правонарушения.

     Так, по одному из административных дел, возбужденному Городской административно-технической инспекцией, в протоколе было указано лишь о рубке деревьев, без указания на то, кто совершил это административное правонарушение. На  основании этого протокола было принято постановление инспекции о привлечении предпринимателя к административной ответственности. Это постановление было оспорено предпринимателем в суде и признано недействительным.

     Таковы последствия неправильного составления протокола об административном правонарушении.

     При рассмотрении дел, возникающих из гражданских правоотношений, наибольшую сложность и проблемность представляют дела, связанные с землепользованием, а также с передачей в аренду объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности.

     Подробнее остановлюсь на делах, связанных с землепользованием.

     Значительное количество исков, подаваемых в Арбитражный суд Хабаровского края, связано с отказом органа местного самоуправления в предоставлении земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования, либо на праве аренды. Сложность и проблемность этих дел связана с наличием такого земельного законодательства, которое непросто использовать правоприменителю.

     Так, Арбитражный суд Хабаровского края рассмотрено дело по иску Военного прокурора в интересах федерального  унитарного государственного предприятия к Администрации г. Хабаровска о признании за ним права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, занимаемым зданием туристической базы.

     Суть дела такова. Истец приобрел на основании договора купли-продажи здание туристической базы. Земельный участок, на котором оно было расположено, находился у прежнего собственника на праве постоянного (бессрочного) пользования.

     Истец обратился к Администрации г. Хабаровска с заявлением о переоформлении на него прав на земельный участок. Администрация отказала предприятию в переоформлении. Предприятие обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с иском о признании за ним права на постоянное (бессрочное) пользование земельным участком.

     Судом отказ Администрации г. Хабаровска в переоформлении земельного участка истцу на право постоянного (бессрочного) пользования был признан неправомерным, за истцом было установлено право переоформить земельный участок в постоянное (бессрочное) пользование.

     На первый взгляд, суд не оказал никакой защиты органу местного самоуправления - Администрации г. Хабаровска. На наш взгляд, это не так.

     Сущность судебной защиты заключается в том, что защите подлежат нарушенные права. И в этом случае суд подтвердил, что власть была не права. Такое признание имеет большое значение для субъектов предпринимательской деятельности, что несомненно положительно скажется и на авторитете местной власти.

     Практика деятельности Арбитражного суда Хабаровского края по рассмотрению дел с участием органов местного самоуправления позволяет сделать некоторые выводы.

     Эффективность судебной защиты во многом зависит от того, насколько правильно установлены действительные правоотношения, существующие между сторонами. Это можно достигнуть лишь при реальной состязательности арбитражного процесса.

     Не являются исключением в этом отношении и дела с участием органом местного самоуправления.

     Для того чтобы получить в арбитражном суде действенную защиту, органам местного самоуправления следует обязательно готовиться к процессам, независимо от того, являются ли они истцами или ответчиками.

     Настоящая подготовка к процессу  означает, что у сторон налицо все необходимые доказательства ее правоты. Такими доказательствами, прежде всего, являются письменные доказательства или документы. Всем известно, что арбитражный процесс - это процесс «письменный», что в арбитражном суде исследуются, как правило, документы в виде доказательств, поэтому формирование доказательственной базы - очень важное условие для получения эффективной судебной защиты.

     Кроме этого, немаловажным условием действенной защиты является формирование позиции, обоснованной не только доказательственной, но и правовой базы.