Правосубъектность региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по реализации пограничной политики

Степенко В.Е.,
кандидат  юридических наук,
доцент ДВЮИ ХГТУ

      Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления реализуют отдельные положения пограничной политики, выполняя предоставленные полномочия в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации, регламентирующими решение задач обеспечения национальной безопасности РФ в пограничном пространстве.

     Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области приграничного сотрудничества осуществляют:

• ведение в пределах их полномочий переговоров с органами власти административно - территориальных образований сопредельных государств, а в отдельных случаях (с согласия Правительства Российской Федерации), - с органами государственной власти сопредельных государств и заключают в установленном порядке соглашения по приграничному сотрудничеству;
• подготовку предложений по установлению порядка осуществления хозяйственной деятельности на приграничной территории.

     Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий имеют право:

• осуществлять в установленном порядке внешнеэкономические связи с муниципальными образованиями, административно-территориальными образованиями, организациями и гражданами сопредельных государств;
• заключать в установленном законодательством Российской Федерации порядке с иностранными партнерами соглашения (гражданско-правовые договоры) о приграничном сотрудничестве.(1)

     Рассматривая полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере охраны Государственной границы, следует отметить, что они, частично, делегированы органами государственной власти.

     В развитие Закона РФ «О Государственной границе РФ» 1993 г. в субъектах РФ был принят ряд законодательных документов, направленных на решению задач охраны Государственной границы на местном уровне. Таким документом в Хабаровском крае является постановление главы Администрации Хабаровского края № 44 от 3.02.1999 г. «О краевой комиссии по предупреждению преступлений, связанных с хищением технических средств, содержащих цветные металлы и их сплавы», в котором указывается, что «... в местах пограничных переходов Хабаровского края (г. Бикин, с. Казакевичево) из числа сотрудников УВД, ГТК, УФСБ, ДРУ ФПС осуществлять оперативно-розыскную деятельность, организовать работу межведомственных заслонов на предмет перекрытия каналов незаконного сбыта цветных металлов за пределы РФ».(2) В состав данной комиссии включены представители всех государственных и силовых структур на уровне заместителей первых лиц.

     В феврале 2000 года постановлением главы администрации Хабаровского края была принята миграционная программа Хабаровского края. В этой программе  указаны основные способы оседания китайцев в Хабаровском крае:

• безвизовый въезд под видом туристов, но с коммерческими целями;
• попытки въехать в г. Хабаровск по подложным паспортам. По данным ОКПП «Хабаровск» в 1997 году пытались въехать 84 человека, в 1998 году - 109. в 1999 году - около 140; в 2000 году - 173 человека, в 2001 году - 207 человек, в 2002 году - 241 человек.
• по свидетельству китайских органов власти, многие криминальные авторитеты КНР после отбытия наказания, уезжают в РФ и руководят из России своими «структурами», находящимися в КНР;
• «утеря» собственных документов в России, после чего возвращение домой становится якобы невозможным (на 01.01.2001 г. в розыске находилось 209 китайских граждан);
• фиктивный брак китайских граждан с гражданами РФ, дающий право на получение вида на жительство, а впоследствии и российского гражданства. По данным ЗАГС по Хабаровскому краю зарегистрировано подобных браков в 1995 г. - 8, в 1996 г. 17, в 1997 г. - 23, в 1998 г. - 41 и в 1999 г. - 54; в 2000 г. - 74;  в 2001 г. - 93.
• обучение китайцев в вузах и других учебных заведениях (на 01.01.1999 г. - 234 чел., на 01.01.2000 г. - около 300 чел.).

     Следует привести динамику увеличения числа иностранных рабочих в Хабаровском крае за последние годы. Количество рабочих, прибывающих в г. Хабаровск и край, колеблется в пределах 3 тысяч человек, в основном, это граждане КНР. По оценкам Миграционной службы УВД Хабаровского края количество осевших в Российской Федерации туристов, въехавших на безвизовой основе, составляет в 1996 году примерно 250 человек, 1997 - 125, l998 - 100 и в 1999 - 170 человек.  Если соотнести эти данные с населением Хабаровского края, то в настоящее время только граждане КНР составляют 0,5 % всего населения.(3)

      С учетом сложившейся ситуации администрацией Хабаровского края и города Хабаровска были приняты документы, в которых в соответствии с требованиями Конституции РФ и федеральных законов определяются: правовое положение иностранных граждан и апатридов на территории края; порядок регистрации иностранных граждан и юридических лиц на территории Хабаровского края и оформления приглашений иностранным гражданам; контроль за въездом, пребыванием и выездом иностранных граждан; порядок организации торговой деятельности и оказания платных услуг.

     Органы власти  субъектов РФ и местного самоуправления действуют в тесном взаимодействии с региональными управлениями пограничной службы.

     На основании представления органов ФПС, ДВРУ ФПС России в Хабаровском крае был принят ряд нормативных актов по вопросам обеспечения охраны Государственной границы. Постановлением главы администрации Хабаровского края  от 13.12.1993 года № 577 «О пограничном режиме в пограничной зоне Хабаровского края» (с изменениями на 28.10.1999 г., 28.02.2000 г.)(4) установлена пограничная зона вдоль Государственной границы РФ 5 тыс. метров; порядок прохождения иностранных судов по рекам Амур и Уссури (в соответствии с соглашениями, заключенными между правительством СССР и правительством КНР от 21.12.1957 г.,(5) а также между Министерством речного флота СССР и Министерством коммуникаций Центрального Народного Правительства КНР от 02.01.1991 г.(6)); регламентирован выход граждан РФ для любительского лова рыбы (отлова пушного зверя) в пограничную зону; определен порядок выхода маломерных самоходных и несамоходных судов и средств передвижения по льду, по воде; урегулирован выход в море и реку Амур спортивных судов и индивидуальных одиночных плавсредств; предусмотрен прием и перевозка пассажиров; урегулирован  порядок осмотра судов, поездов, автомобилей.

     В других нормативных правовых актах главой администрации Хабаровского края определены полномочия органов и должностных лиц по таким вопросам, как:

     - создание и деятельность общественного совета по пограничным вопросам и гидрологическому режиму Хабаровского водного узла.(7) В функции Совета  входит оказание содействия администрации края, подготовка и внесение предложений в проекты федеральных и краевых законов, направленных на решение проблем по приграничным островным территориям в Хабаровском крае и урегулированию руслового и гидрологического состояния проток и реки Амура;

     - участие в работе по выполнению краевой целевой программы по усилению борьбы с преступностью в Хабаровском крае;(8)

     - определение условий судоходства по протоке Амурской(9) в постановлении «Об условиях судоходства по протоке Амурской», принятие которого было вынужденной мерой, связанной с ухудшением судоходных условий в протоке Казакевичева и отсутствием договоренности с китайской стороной о производстве дноуглубительных работ в данной протоке; установление порядка  пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Хабаровского края, их прав и обязанностей, ответственности должностных лиц,  а также российских и иностранных юридических и физических лиц, приглашающих иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию края,(10) а также пропуска работников государственной рыбоохраны (государственных инспекторов, ихтиологов, членов судовых экипажей Амурского бассейнового управления по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства) в пограничную зону;(11) создание координационного  совета государственных служб в сфере охраны водно-биологических ресурсов в Хабаровском крае;(12) осуществление взаимодействия с региональными пограничными управлениями, оказание им содействия в выполнении свойственных задач.

     В соответствии с правовыми актами органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий:

- разрабатывают и обеспечивают режимы пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории субъекта РФ.

     Главой администрации Хабаровского края было издано постановление № 107 от 12 марта 1999 г. «Об утверждении правил пребывания иностранных граждан на территории Хабаровского края».(13) В данном постановлении администрация на краевом уровне в целях упорядочения пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Хабаровского края в соответствии с  договором «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами Государственной власти РФ и органами Государственной власти Хабаровского края» от 24 апреля 1996 г. потребовала:

• от комитетов и департаментов администрации края, глав муниципальных образований, руководителей организаций всех форм собственности обеспечить неукоснительное выполнение утвержденных правил;
• от миграционной службы Хабаровского края ввести в действие инструкции на постах иммиграционного контроля для иностранных граждан и лиц без гражданства для определения цели их въезда, маршрута следования и выезда;
• в Управлении внутренних дел Хабаровского края и в Миграционной службе создать автоматизированный банк данных по учету этой категории лиц и организовать ежемесячный обмен информацией между взаимодействующими ведомствами по контролю за пребыванием иностранных граждан и апатридов в Хабаровском крае.

     Помимо этого администрации и правительства субъектов Российской Федерации:

     - участвуют в осуществлении контроля за соблюдением правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через границу;

     - обеспечивают условия для охраны границы;

-      выделяют необходимую землю для нужд охраны Государственной границы;

-       информируют об обстановке в регионе, стране, на сопредельной стороне за границей и организуют работу с населением региона, муниципального образования;

-       регламентируют деятельность местных жителей относительно их деятельности в приграничном районе. В частности, Главой администрации с. Казакевичево (Хабаровский край) 26 мая 1995 года было издано распоряжение № 17 относительно мест выпаса скота в приграничном пространстве.

     В деятельности по оказанию пограничной службе ПС России помощи в организации охраны Государственной границы участвует также администрация г. Хабаровска. Мэром г. Хабаровска во исполнение постановления главы Администрации Хабаровского края № 107 от 12.03.1999 г. «Об утверждении правил пребывания иностранных граждан на территории Хабаровского края» было принято постановление № 54 от 21.01.1999 г. «Об утверждении перечня гостиниц и общежитий, в которых могут проживать иностранные граждане» в целях организации контроля за режимом пребывания иностранных граждан в г. Хабаровске.(14) В связи с тем, что Китай претендует на два больших острова (Большой Уссурийский и Тарабаров), восходящих к центру г. Хабаровска, на которых располагается п. Уссурийский с населением около 1000 человек (сельскохозяйственные угодья занимают примерно 16,2 тыс. га, пастбища - более 800 га, садово-огородные участки горожан - около 30 га, фермерские хозяйства - свыше 356 га.) мэр города издал постановление № 373 от 22.03.2000 г. «О проведении конкурса на разработку комплексной программы хозяйственного освоения о. Б. Уссурийский и других островов, прилегающих к г. Хабаровску».     (15

) В данном  постановлении мэра г. Хабаровска указывается, что острова являются составной частью территории города и Хабаровского района, имеют особое экономическое, хозяйственное, географическое, экологическое, оборонно-стратегическое значение для города, а также признаются территорией, обладающей природными археологическими и историческими памятниками.

     Помимо этого органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления оказывают помощь пограничным войскам, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе;  исполняют их законные предписания;  представляют информацию, необходимую для их деятельности; создают условия для участия граждан на добровольных началах в охране Государственной границы;(16)  осуществляют материально-техническую помощь, культурно-шефские и другие связи, способствующие пограничникам при выполнении их нелегкой задачи по охране Государственной границы.

      Так, администрации Хабаровского края, Индустриального района г. Хабаровска и Хабаровского района своими решениями по организации взаимодействия с частями и подразделениями пограничных войск  за 1995-2000 годы оказали помощь в укомплектовании кораблей и застав, осуществляющих охрану границы, техническими средствами информации.

      Тесные связи Хабаровской бригады пограничных сторожевых кораблей с администрацией Железнодорожного района г. Хабаровска позволили им  принимать совместные решения и  ежегодно организовывать военно-спортивный оздоровительный летний лагерь для детей жителей района и  детей моряков-пограничников.

     Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» 1993 года представляет гражданам России возможность на добровольных началах участвовать в охране Государственной границы в качестве внештатных сотрудников пограничных войск и иных органов.

     Под другими органами, принимающими участие в обеспечении охраны Государственной границы РФ,  подразумевается  казачество,(17) которое местами селилось вдоль границ России и несло охранную службу. Учитывая пожелания возрождающегося казачества, Указом Президента РФ было решено провести эксперимент по не войсковой охране отдельных участков Государственной границы РФ. Следует сказать, что при выполнении обязательств по охране рубежей нашей Родины, эта категория (казаки) также обладает юрисдикционными полномочиями.

     Вместе с тем необходимо отметить, что все вышеперечисленные органы, должностные лица и граждане напрямую в юрисдикционной деятельности не участвуют и административно-принудительные меры при охране Государственной границы не применяют.

     Естественно, что для разрешения вопросов, связанных с реализацией направлений пограничной политики,  в субъектах РФ подобраны и расставлены соответствующие кадры, которые тесно взаимодействуют с командованием ДВРУ и TOPУ по вопросам охраны Государственной границы. Это позволяет повышать уровень дисциплинированности и ответственности соответствующих должностных лиц органов власти за достижение конкретных результатов их деятельности на порученном участке.

      В то же время должностные лица ДВРУ и ТОРУ постоянно информируют как вышестоящие органы, так и представителей власти субъектов РФ о своих планах, о задачах служебно-боевой деятельности и ее  результатах за конкретный период, систематически выступают в СМИ по вопросам охраны Государственной границы.

      Таким образом, управленческими функциями и соответствующими юрисдикционными полномочиями обладают определенные компетентные органы и должностные лица субъектов РФ и органов местного самоуправления, которые реализуют предоставленные им права в области  пограничной политики государства. В отличие от органов государственной власти они действуют преимущественно в интересах своего региона или соответствующего муниципального образования. Иногда им делегируются управленческие полномочия органов государственной власти. В целом же они решают местные задачи и отстаивают интересы государства в конкретном регионе.

Литература:

1. Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации: утв. Распоряжением Правительства РФ от 09.02.2001 г. № 196-р. Раздел второй. //  СЗ РФ. - 2001. - № 8. - Ст. 764.

2. Постановление главы Администрации Хабаровского края № 44 от 3.02.1999 г. «О краевой комиссии по предупреждению преступлений, связанных с хищением технических средств, содержащих цветные металлы и их сплавы» //Сборник нормативных актов мэра г. Хабаровска и городской думы г.Хабаровска. - 1999. - № 1.

3 Миграционная программа Хабаровского края  // Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края. - 2000. - № 2.

4. Постановлением главы администрации Хабаровского края  от 13.12.1993 года № 577 «О пограничном режиме в пограничной зоне Хабаровского края» (с изменениями на 28.10.1999 г., 28.02.2000 г.) // Приамурские ведомости. - 1993. - 22 декабря; Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края. - 1999. - № 10;  2000. - № 2.

5. Соглашение, заключенное между правительством СССР и правительством КНР от 21.12.1957 г  // Ведомости ВС СССР. - 1958. - № 8. - Ст. 179.

6. Соглашение между Министерством речного флота СССР и Министерством коммуникаций Центрального Народного Правительства КНР от 02.01.1991 г //Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XIV. - М., 1957. - С. 333-336.

7. Постановление главы администрации Хабаровского края  № 152 от  03.05. 2000 г. // Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края. - 2000. - № 5.(

)8. Постановление главы администрации Хабаровского края № 119 от 07.04.2000 г. // Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края. - 2000. - № 4.

9. Постановление главы администрации Хабаровского края № 189 от 02.06. 2000  г. // Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края. - 2000. - № 6.

10. Постановление главы администрации Хабаровского края № 244 от 10.07. 2000  г. // Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края. - 2000. - № 7.

11. Постановление главы администрации Хабаровского края № 52 от 14.02. 2001  г. // Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края. - 2001. - № 2.

12. Постановление главы администрации Хабаровского края № 228 от 13.06. 2001  г. // Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края. - 2001. - №  6.

13. Постановление Главы администрации Хабаровского края № 107 от 12.03.1999 г. «Об утверждении правил пребывания иностранных граждан на территории Хабаровского края. // Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края. - 1999. - № 3.

14. Постановление Администрации Хабаровского края № 54 от 21.01.1999 г. «Об утверждении перечня гостиниц и общежитий, в которых могут проживать иностранные граждане» // Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края. - 1999. - № 2.

15. Постановление № 373 от 22.03.2000 г. «О проведении конкурса на разработку комплексной программы хозяйственного освоения о. Б. Уссурийский и других островов, прилегающих к г. Хабаровску» //  Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края.  - 2000. - № 3.

16. Закон РФ «О Государственной границе». Ст. 37.

17. Указ Президента РФ от 16.04.1996 г. № 563 «О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе» (с изм. от 11.12.1996 г.) // СЗ РФ. - 1996. -  № 17. - Ст. 1954.