Н. Поличка,
Дальневосточный научный центр
местного самоуправления

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ПО РАЗРАБОТКЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ (СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ)
ПРОГРАММ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ
РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

     Правовой основой деятельности органов государственной власти по государственной поддержке местного самоуправления в субъектах федерации являются ст. 5 и 9 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ1). В частности в соответствии со ст. 5 ФЗ1 к полномочиям органов государственной власти субъектов федерации в области местного самоуправления относятся принятие региональных программ развития местного самоуправления. А в соответствии со ст.9 ФЗ1 федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально - финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.  

     Методологической и организационной основой такой региональной программы  может служить «Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» (далее ФЦП), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. N1394, поскольку органы государственной власти субъектов федерации, а также союзы и ассоциации муниципальных образований являются соисполнителями. При этом в региональные программы развития местного самоуправления безусловно должны быть включены те мероприятия ФЦП,  в которых соисполнителями  являются данные органы. Вместе с тем, региональные программы развития местного самоуправления  должны быть направлены на решение своих, специфических проблем становления местного самоуправления. Таким образом, региональная программа развития местного самоуправления должна  содержать федеральную и региональную компоненту.  

     Федеральная компонента программы.  Для определения перечня мероприятий, в которых должны участвовать органы государственной власти, а также союзы и ассоциации муниципальных образований субъекта федерации,  достаточно проанализировать содержание всех Приложений ФЦП, которые определяют мероприятия в сфере правового и кадрового  обеспечения, а также  в организационной, финансово-экономической,  социально-политической и научно-методической сферах.  В частности, органы исполнительной власти субъектов федерации,  союзы и ассоциации муниципальных образований в рамках данной программы должны участвовать в осуществлении следующих мероприятий в организационной сфере:

     Региональная компонента программа.  Как показывает анализ, в регионах существуют такие проблемы становления системы местного самоуправления, которые не могут быть решены мероприятиями ФЦП. Это говорит о том, что перед разработкой региональной программы органы государственной власти субъекта должны провести комплексный анализ состояния развития местного самоуправления. Содержательной основой такого анализа может стать следующий  вопросник для сбора информации в муниципальных образованиях:

     Вопросы местного значения

1. Перечислите вопросы местного значения, которые решают органы местного самоуправления  муниципального образования.

2. Опишите деятельность органов местного самоуправления по решению следующих вопросов местного значения:

• комплексное социально-экономическое развитие местного образования,
• владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью,
• благоустройство и озеленение муниципального образования,
• создание условий для обеспечения населения услугами торговли,  общественного питания и бытового обслуживания,
• в том числе:  
• что именно делается для решения данных вопросов,
• какое структурное подразделение или должностное лицо осуществляют эту деятельность (приложить положение о структурном подразделение или должностную инструкцию).

     Государственные полномочия, переданные на исполнение органам местного самоуправления

     1. Перечислите государственные полномочия, которые переданы вашему муниципальному образованию на исполнение.

     2. Какие финансовые средства необходимы для исполнение каждого государственного полномочия на территории вашего муниципального образования. Порядок согласования с органами государственной власти стоимости исполнения государственных гарантий на территории вашего муниципального образования.

     3. Опишите деятельность органов местного самоуправления по исполнению  2х-3х  государственных полномочий (что именно делается для исполнения данных полномочий, какое структурное подразделение или должностное лицо осуществляют эту деятельность, приложить положение о структурном подразделение или должностную инструкцию).

     Представительный орган местного самоуправления:

• количество депутатов,
• сколько работают на освобожденной основе,
• регламент работы представительного органа, в том числе гласность работы
• представительного органа,
• работа депутатов на округах,
• бюджет (смета расходов) представительного органа на последний год,
• структурированный список нормативно-правовых актов, принятых за весь период работы представительного органа  по форме

     Местная администрация:

• организационная схема,
• регламент работы администрации,
• положения о структурных подразделениях администрации,
• планы работы структурных подразделений,
• количество сотрудников администрации,
• должностные инструкции сотрудников,
• гласность работы администрации.
• кадровый состав администрации, в том числе:
• уровень образования (отдельно по специальности «Государственное и муниципальное управление»),
• возраст,
• порядок занятия должностей муниципальных служащих,
• аттестация муниципальных служащих,
• система подготовки и повышения квалификации.

     Участие населения в решении вопросов местного значения:

• местные референдумы (если были),
• перечень проектов нормативно-правовых актов разработанных  в качестве  народной правотворческой инициативы,
• работа с обращениями граждан,
• состояние развития территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании,
• работа органов местного самоуправления с общественными объединения и другими некоммерческими организациями, в том числе общественные советы (комиссии) при представительном органе и администрации (если имеются).

     Бюджет муниципального образования:

• положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании (если имеется),
• структура бюджета и её соответствие п.3 ст.36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
• собственные доходы муниципального образования (перечень) и его соответствие ст. 7 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»,
• процент собственных доходов муниципального образования в общей сумме доходов,
• объем финансовых средств, переданных из вышестоящих бюджетов в муниципальное образование на исполнение государственных полномочий.

     Как показала апробация данного вопросника в ряде муниципальных образований Дальневосточного федерального округа, собранная с его помощью информация достаточно полно характеризует состояние развития местного самоуправления в конкретном  муниципальном образовании, а также позволяет достаточно точно выявить проблемы, препятствующие эффективному функционированию местной власти.  Выявленные проблемы необходимо сгруппировать и структурировать, дабы установить между ними причинно-следственные связи. Это поможет выявить главные системообразующие проблемы и сконцентрировать ресурсы на их решении. Кроме того, выявленные проблемы, которые решает федеральная программа, дабы дважды в федеральной и региональной компонентах не планировать аналогичные мероприятия.

     В частности, первоначальный анализ состояния развития местного самоуправления в ряде территорий Дальневосточного федерального округа позволил выявить достаточно обширный перечень  проблем (см. Н.Поличка, Актуальные проблемы становления местного самоуправления на российском Дальнем Востоке //Местное самоуправление на российском Дальнем Востоке, Хабаровск, № 2(6), 2001, с.14-15).

     Соотнесение данных проблем с проблемами, которые обозначены в  материалах Министерства по делам федерации, национальностей и миграционной политики Российской Федерации, подготовленных  к заседанию Правительства РФ  по вопросу о мерах реализации государственной политики в области развития муниципальных образований, состоявшегося  6 сентября 2001г.,  позволило сделать вывод о том, что значительная часть этих проблем является спецификой Дальневосточного федерального округа.  Следовательно, решение данных проблем и  должно составить содержание региональной компоненты программ развития местного самоуправления в дальневосточных субъектах федерации.  

     Как говорилось выше, выявленные проблемы необходимо сгруппировать и структурировать для того, чтобы поставить задачи, необходимые для их разрешения данных проблем, и определить мероприятия, необходимые для решения поставленных задач. В частности, выявленные проблемы местного самоуправления в Дальневосточном федеральном округе можно сгруппировать в следующие группы:

• Концептуальные проблемы местного самоуправления
• Проблемы реализации компетенции органов государственной власти в сфере местного самоуправления
• Проблемы построения и деятельности органов местного самоуправления
• Проблемы  населения муниципальных образований  
• Проблема инфраструктуры местного самоуправления

     Каждая из этих групп имеет свой состав. В частности, группа «Проблемы населения муниципальных образований», как минимум, включает в себя следующие проблемы:

• население не ориентируется в той модели местного самоуправления, которая внедряется в субъекте федерации;
• у населения отсутствует потребность участвовать в осуществлении местного самоуправления;
• в муниципальных образованиях не ведется  разъяснительная работа среди населения об основах местного самоуправления.

     Такая системная работа с выявленными проблемами позволит сформулировать перечень задач, которые необходимо решать для развития местного самоуправления в субъекте федерации.

     Однако заметим,  что не всегда каждая поставленная задача есть прямой ответ на каждую из выявленных проблем, поскольку последняя может представлять собой лишь единичный, частичный  «сигнал» о более комплексной проблеме. В связи с этим, вопрос о постановке задач, которые будут включаться в Программу является нетривиальным и требует глубокой  системной проработки.

     Например,  в качестве ответа на выявленную группу проблем, связанных с отсутствием инфраструктуры  развития местного самоуправления   может быть поставлена следующая задача:

     Разработать модель инфраструктуры местного самоуправления  необходимой и достаточной для развития системы местного самоуправления в  субъекте федерации.

     Рассмотрим некоторые теоретико-методологические подходы к её решению. Если под инфраструктурой понимать совокупность видов деятельности и организаций их реализующих, то для решения данной задачи как минимум необходимо выполнить следующие мероприятия:

• определить виды деятельности, необходимые и достаточные для развития системы местного самоуправления;
• построить  организационную модель инфраструктуры развития местного самоуправления в субъекте федерации.

     Анализ научных публикаций и практики позволяет сделать вывод, что для развития местного самоуправления в каждом субъекте федерации должны осуществляться следующие виды деятельности:

• работа по проектированию моделей местного самоуправления, оптимальных для данного субъекта федерации,
• разработка текущих модельных  правовых актов местного самоуправления,
• мониторинг проблем,
• обмен опытом,
• научно-исследовательская деятельность  по решению выявленных проблем,
• обучение, повышение квалификации и переподготовка кадров,
• консультирование,  
• информационное обеспечение.

     При этом каждый из перечисленных видов деятельности ещё нуждается в декомпозиции (детализации, конкретизации). Например, информационное обеспечение органов государственной власти и местного самоуправления можно осуществлять через:

• региональный периодический специализированный журнал по вопросам местного самоуправления,  
• сайт в сети Интернет,  
• ежемесячную страницу с региональных газетах,
• межбиблиотечный абонемент в сети региональных библиотек,
• методические кабинеты в органах государственной власти

     Организационная модель инфраструктуры системы развития местного самоуправления в субъекте федерации может включать в себя:

• союзы и ассоциации муниципальных образований,
• советы глав администраций при органах исполнительной власти субъекта федерации,
• советы руководителей представительных органов при законодательных органах субъекта федерации,
• координационные советы по различным направлениям жизнедеятельности территорий,
• образовательные учреждения, осуществляющие подготовку по специальности «Государственное  и муниципальное управление»,
• научные учреждения, занимающиеся проблемами местного самоуправления,
• информационные центры (в том числе, библиотеки)
• некоммерческие организации, содействующие развитию местного самоуправления в субъекте федерации,
• региональные отделения политических партий и движений.

     Кроме того, в настоящее время в федеральных округах создаются новые организационные структуры окружного масштаба, структуры при  федеральных инспекторах и федеральных органах власти, которые также решают ряд вопросов, касающихся развитию местного самоуправления в округе. Очевидно, что они также должны быть включены в организационную  схему инфраструктуры развития местного самоуправления как в конкретных субъектах федерации, так и в масштабе федерального округа. К таким структурам можно отнести:  

• межведомственная комиссия по местному самоуправлению при полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе,
• парламентская ассоциация законодательных органов власти субъектов федерации федерального округа,
• ассоциация экономического взаимодействия субъектов федерального округа,
• межведомственные комиссии по местному самоуправлению при федеральных инспекторах,
• коллегии федеральных органов власти при федеральных инспекторах,
• комиссия по приведению нормативных актов субъектов федерации и органов местного самоуправления в соответствии с федеральным и региональным законодательством при полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе.

     Таковы некоторые теоретико-методологические подходы к решению задачи о создании инфраструктуры развития местного самоуправления.  Аналогичной проработки требует постановка любой другой задачи, которая включается  в региональную программу развития местного самоуправления.