Н. П. Поличка,
Дальневосточный научный центр
местного самоуправления

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА:
НОВЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ ДЛЯ ЭКСПЕРТНОГО СООБЩЕСТВА

     К числу явных российских проблем государственного и муниципального управления являются сегодня

• несоответствие представлений о потребностях и интересах граждан страны, которые существуют у власти, реальной действительности;
• отсутствие у власти знаний о способах решения многих возникающих сегодня проблем ввиду их сложности, новизны и отсутствия в науке и практике вариантов их решений;
• органы власти не могут правильно оценить и спрогнозировать возможные последствия принимаемых решений, а также быстро и адекватно среагировать на проблемы, возникающие в ходе осуществления решений (процесс реализации закона №122 -ФЗ о монетизации льгот яркое тому подтверждение);
• власть не может обеспечить эффективное выполнение собственных решений, многие из которых так и остаются на бумаге

     Очевидно, что решение всех этих проблем связано с необходимостью реформирования практически всех этапов деятельности власти, которые могут быть представлены в следующем виде:

• Проектирование решения, в том числе:
  • анализ ситуации,
  • постановка задачи,
  • генерирование альтернатив,
  • выбор критериев для оценки альтернатив,
  • оценка альтернатив.
• Принятие решения.
• Осуществление решения, в том числе:
  • мониторинг осуществления решения с целью выявления возможных проблем.
• Измерение эффективности реализованного решения.
• Корректировка решения в случае выявления его неэффективности.

При этом нужны как технологические (процессуальные) реформы, так и привлечение дополнительных ресурсов для осуществления государственного и муниципального управления.

     В частности, на этапе проектирования решений необходимы качественно новые системы регулярного получения информации о потребностях и интересах граждан и гражданских организаций. Сегодня власть практически оказалась без системы обратной связи, поскольку традиционные демократические институты, призванные осуществлять эту функцию в общественном управлении (представительные органы власти и СМИ), пока не могут её обеспечить(1). Поиск наиболее оптимальных решений требует наличия альтернатив. Для каждой функции власти, для каждой задачи и проблемы должны строиться возможные альтернативные пути их решения. Затем на основе выбранных критериев каждая альтернатива должна оцениваться и выбираться оптимальная.

_________________________

(1) Депутатский корпус,  формирующийся в регионах и муниципалитетах в основном пока ещё  не по партийным спискам, выражает, как правило, не интересы и потребности каких-то социальных групп, а свои личные. Что же касается СМИ, которые в демократических странах  должны обеспечивать коммуникацию между всеми элементами политической системы, то и они пока не выполняют своей общественной роли, а, в основном,  «продвигают» интересы своих учредителей.
 

     На этапе осуществления решений требуется привлечение дополнительных ресурсов (организационных, информационных, материальных,+) гражданского общества для участия в реализации решений, поскольку продолжающийся процесс «разгосударствления власти» существенно ограничил её ресурсы для осуществления принимаемых решений. Традиционные административно-принудительные механизмы влияния на социально-экономические процессы, граждан и организации практически уже не действуют. Требуется также создание новых систем мониторинга процессов реализации решений для своевременного выявления проблем, возникающих в ходе осуществления принятых решений.

     Для внедрения технологий управления по результатам и бюджетирования, ориентированного на результат, на этапе измерения эффективности необходимо построить системы измерения полученных результатов и оценки их эффективности.

     В случае, если эффективность реализованного решения не будет соответствовать запланированным показателям, потребуются аналитические исследования с целью поиска ошибок, допущенных в ходе проектирования и (или) осуществления решения, а также разработки предложений для корректировки принятого решения.

     Таким образом, для повышения эффективности государственного и муниципального управления и решения существующих проблем требуется реформировать практически все этапы управленческого цикла: проектирование, принятие и осуществление решений, измерение эффективности и корректировка властных решений. В значительной мере эту задачу должна решить административная реформа, которая осуществляется в настоящее время в стране.

Основные положения административной реформы

     Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р одобрена КОНЦЕПЦИЯ административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, целями который являются:

• повышение качества и доступности государственных услуг;
• снижение издержек бизнеса, возникающих в связи с государственным регулированием экономики;
• повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей планируется решение следующих задач:

• внедрение в органах исполнительной власти принципов и механизмов управления по результатам;
• разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
• оптимизация функций органов исполнительной власти и введение особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти;
• повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности и открытости деятельности органов исполнительной власти;
• модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
• формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

     В результате реализации мероприятий административной реформы в 2006-2008 годах предполагается рост удовлетворенности граждан качеством государственных услуг, снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, повышение позиции Российской Федерации в основных международных рейтингах эффективности государственного управления.

Проблема экспертного сопровождения административной реформы и возможные пути её решения

     Большинство из перечисленных выше задач, сформулированных в Концепции, не имеют разработанных технологий решения на региональном и муниципальном уровнях, поскольку никогда ранее не ставились перед государственными и муниципальными исполнительными органами власти. Поэтому их реализация требует значительного интеллектуального потенциала.

     Возможны несколько вариантов решения данной проблемы:

• направление чиновников на переподготовку и курсы повышения квалификации;
• привлечение к осуществлению реформы интеллектуального потенциала гражданского общества.

     Представляется, что использование первого традиционного варианта в настоящее время весьма проблематично, поскольку практически нет учебных заведений, которые бы осуществляли образовательные программы подготовки специалистов для реализации административной реформы. Осознавая эту проблему, разработчики административной реформы включили в ПЛАН мероприятий по проведению административной реформы п. 6.5. Подготовка преподавателей и экспертов. Однако, учитывая масштаб поставленных задач и масштаб страны, очевидно, что данными мерами задачу научно-методического обеспечения реформы решить не удастся. Необходимы другие нетрадиционные подходы, а именно, привлечение интеллектуального потенциала гражданского общества, в первую очередь потенциала НИИ и вузов к осуществлению мероприятий реформы.

     Представляется, что большинство экспертов и экспертных организаций, работающих в сферах компетенции власти, могут сегодня стать активными участниками (а может быть и Центрами) работы по продвижению и научно-методическому сопровождению административной реформы в регионах и муниципалитетах страны. В частности, на уровне субъектов федерации перечень полномочий региональной власти только по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации составляет 58 пунктов, у городской муниципальной власти - 35 вопросов местного значения. Столь обширный перечень полномочий власти «покрывает» практически все сферы жизнедеятельности общества: правопорядок, безопасность, экология, образование, спорт, медицина, культуры, строительство, транспорт, энергетика и т.д.

     Особенно большой «фронт работ» у юристов, поскольку каждый шаг административной реформы, должен отражаться в соответствующих нормативных правовых актах. Для организации деятельности юридических вузов по научно-методическому сопровождению административной реформы можно часть научно-исследовательской работы, осуществляемой учёными, преподавателями и аспирантами, а также тематику курсовых и дипломных работ студентов сориентировать на задачи административной реформы.

     Например, одной из задач административной реформы является оптимизация функций и структуры органов исполнительной власти, в том числе органов исполнительной власти субъектов федерации и местного самоуправления. Для решения данной задачи по каждому полномочию региональной и муниципальной власти необходимо, как минимум, выполнение следующих видов деятельности:

• анализ существующих правовых основ деятельности каждого органа власти и каждого структурного подразделения и установление их соответствия новому федеральному законодательству и концепции субсидиарного государства;
• разработка предложений по приведению существующих правовых основ деятельности органа власти в соответствие новому федеральному законодательству;
• разработка правовых основ реализации новых функций органа власти, установленных федеральным законодательством;
• и т.д.

     Очевидно, что каждый из этих видов деятельности может стать темой курсовой и дипломной работы, а также кандидатского и докторского исследования, что, в свою очередь, будет способствовать развитию экспертного потенциала вуза, сближению теории и практики, а также коммерциализации вузовской науки.

     Включение экспертных организаций в научно-методическое сопровождение реформ может стать дополнительной статьёй их дохода. Для этого уже созданы необходимые правовые и финансовые основы. В частности, в Функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации в каждый раздел государственного и муниципального управления введён подраздел «Прикладные научные исследования в области+», а именно:

• Общегосударственные вопросы
  • Прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов
• Национальная оборона
  • Прикладные научные исследования в области национальной обороны
• Национальная безопасность и правоохранительная деятельность
  • Прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности
• Национальная экономика
  • Прикладные научные исследования в области национальной экономики
• Жилищно-коммунальное хозяйство
  • Прикладные научные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства
• Охрана окружающей среды
  • Прикладные научные исследования в области охраны окружающей среды
• Образование
  • Прикладные научные исследования в области образования
• Культура, кинематография и средства массовой информации
  • Прикладные научные исследования в области культуры, кинематографии и средств массовой информации
• Здравоохранение и спорт
  • Прикладные научные исследования в области здравоохранения и спорта
• Социальная политика
  • Прикладные научные исследования в области социальной политики

     Анализ Федерального бюджета РФ на 2006 год показывает, что федеральные органы власти уже сегодня привлекают интеллектуальный потенциала страны для осуществления административной реформы и решения наиболее сложных задач государственного управления. В частности, Приложение 8 «Распределение расходов федерального бюджета на 2006 год по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации» к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2006 год" содержит следующие данные в запланированных средствах федерального бюджета на осуществление прикладных научных исследований по различных отраслям:

     Как видно из приведённой таблицы, разные федеральные ведомства по-разному привлекают экспертное сообщество и выделяют различные средства на осуществление прикладных научных исследований от 0,01% (жилищно-коммунальное хозяйство) до 14% (национальная оборона). В этом смысле рейтинг отраслей выглядит следующим образом.

     Несмотря на небольшие проценты общая сумма федеральных бюджетных средств, выделенных в 2006 году на прикладные научные исследования составляет около 150 миллиардов рублей или 3,5 % федерального бюджета.

     Примеры планирования бюджетных средств на прикладные научные исследования и разработки появляются и на уровне субъектов федерации, правда в существенно меньшем объёме и только по некоторым отраслям. В частности, Бюджет Хабаровского края на 2006 год по разделу «Национальная экономика» содержит два подраздела «Прикладные научные исследования и разработки» и «Научное сопровождение инновационных проектов государственного значения», которые в сумме составляют 26 072 тыс. руб. Это 1,17% от общей суммы средств, запланированных на данный раздел, и 0,1% от всего краевого бюджета. Заметим, что если бы край последовал примеру федеральных властей, то хабаровская наука получила бы заказ на 911 миллионов рублей, что составляет 3,5% от бюджета Хабаровского края.

     К сожалению, примеров планирования бюджетных средств на прикладные научные исследования в сферах деятельности муниципальной власти пока не обнаружено, хотя в рамках стратегического планирования и разработки градостроительных планов большинство муниципальных образований обращаются к услугам научно-исследовательских институтов и независимых аналитических центов. Вместе с тем новая функциональная бюджетная классификация расходов бюджетов действует и для местных бюджетов, а проблемных задач в местной власти более чем достаточно. Заметим также, что 3,5% от бюджета, например, г.Хабаровска на 2006 год составляет 175 миллионов рублей.

     Подводя итог сказанному можно сделать следующие выводы:

• для осуществления административной реформы требуется осуществление большого объёма прикладных научных исследований и разработок и значительный экспертный потенциал;
• данный потенциал имеется в научно-исследовательских институтах, вузах, независимых аналитических центрах и других научных, экспертных и образовательных организациях различных организационно-правовых форм;
• на уровне федерального законодательства созданы необходимые правовые условия для привлечения экспертного потенциала страны к осуществлению административной реформы.